1、提案第20100177号
案 由：关于珠三角“村改居”转制过程中的有关问题和建议
提 出 人：民进广东省委员会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
关于珠三角“村改居”转制过程中的有关问题和建议
民进广东省委
“村改居”源于城市化过程中对“城中村”的改造,后扩大至经济较发达的城郊农村。从2001年开始，我省佛山、广州、深圳、东莞等珠三角城市先后启动了“村改居”进程。“村改居”的转制，一方面扩大了城市区划面积,为城市发展消除了某些体制障碍,聚集了可观的土地资源，加快了城市化的步伐。但另一方面,由于缺乏国家统一的政策指导与法律调整以及涉及城乡管理体制转换、集体资产改制、社区公益事业建设、农民权益保护等一系列重要问题,“村改居”也面临着诸多制约因素和难题，是当前城市化进程中矛盾最突出的问题之一。因此，了解分析“村改居”转制中的问题，寻求有效的解决方法，对促进社会的和谐稳定、推进城乡一体化具有重大意义。
一、珠三角“村改居”面临的困难和问题
（一）农民对城市化的抗拒
一方面随着改革开放的深入，附着在户籍制度上的就业、教育、住房和社会保障等政策，城乡的差异在逐步弥合，转为城市户口的经济收益在日益降低；另一方面农村集体经济的发展，加上国家对农民所实行的各种优惠政策，这些地方农民享受的社会福利，往往高于目前城市居民所享受的福利待遇。此外，由于自身文化水平普遍偏低，难以在市场经济中立足，因此，农民对实施城市化有抗拒的心理。(参照附表)
（二）集体经济的经营体制存在缺陷
1．集体经济组织地位问题。村改居后，农村集体经济组织面临三种发展趋向：一是转制为股份公司，参与正常的市场竞争。由于转制的公司既要按照公司法要求，上缴各种税费，同时又要承担绝大部分的社区公共事务管理和公益事业发展费用，沉重的公共事务管理和公益事业发展费用严重制约了社区股份合作经济组织的健康发展，一些的集体经济管理有限公司又退回到农村股份合作经济组织，按原农村集体经济组织性质运行；二是仍归属社区居委会(即原先的村委会)管理，但法律法规集体经济组织无明确定性，集体经济组织面临尴尬地位；三是将集体经济量化到个人，但会对缺乏就业技能的农民日后生存造成潜在不利影响，而且村中事务管理等费用面临筹集困难的问题。
2．集体资产量化难。“村改居”是村民对集体利益的最后一次分配，农村长期以来积累的矛盾也会集中触发和显现。特别是近年来出现的城市户口回迁人员问题，使有权参予股份分红的成员主体难于界定，加上农嫁非、非嫁农、农嫁农等情况，资产量化对象十分复杂。
3．集体资产处置难。村级集体资产种类较多，主要是物业房产等固定资产，但多属城郊、城乡结合部的“非法建筑”。这些物业资产一般很难转让或转化为现金形态的资产，因此难于处置。
（三）社区自治的难度明显加大
由于社区自治面临人员流动性增强、观念意识不统一、社区凝聚力不强等转型期特征的复杂局面，村落的传统格局开始受到冲击和影响，使社区管理和服务工作处于相当严重的艰难和缺位状态。
（四）社区公共服务职能亟待增强
对照成熟的城市社区，“村改居”社区的公共事务管理能力还有较大差距。由于“村改居”后仍然由原农村集体经济组织负担绝大部分的公共事务管理和公益事业发展费用，这使社区面临较大的经济压力，不得不把发展经济放在一个很重要的位置，一方面使得社区构建组织体系时就要有一个社区经济的直接管理者——村股份经济合作社组织，这往往导致社区对经济的整体运行形成包办，不利于形成社企分开的良性社区组织体系。另一方面有可能影响社区服务这一核心功能的发挥。此外，这种公共支出机制，也导致“村改居”社区在社区公共事务的自治上出现两极分化，集体经济实力强的社区，因有充足的经费，就能为居民提供比较完善的社区公共服务和进行社区社会事务的自治。相反，社区公共事务则往往陷于管理“真空”，而且，“村改居”社区的日常管理往往仍沿用旧体制模式，依然要承担包括党建、人武、计生、综治、医疗、土地等多方面工作，因社区人力、物力有限，社区服务反而严重不到位。
办 法：
二、对推进和完善珠三角“村改居”工作的有关建议
（一）充分认识村改居工作的长期性、复杂性和艰巨性
一个方面说，“村改居”重点是集体经济组织转制、集体资产的量化和分配、养老保险政策的制定和实施，难点是集体房产土地、农户建房土地如何转化为国有出让土地以及资产分配中的人员确定问题，政府最大的压力和困难是将面临巨大的财政支出增加(养老保险资金、公共管理费用、公共设施建设等)问题。从另一方面说，因为农民从生活方式、思想观念、生活习惯等各方面完全向城市市民转变是一个比较漫长的潜移默化的过程。这个过程需要政府和媒体进行积极的关注和引导，特别是改制后的社区居委会通过开展形式丰富多彩的社区联谊活动和健康向上的社区文娱活动等形式，吸引村改居居民共同参与，增进新旧居民间的相互了解和相互接纳，从而逐步消除新旧居民间的交流沟通障碍，缩小新旧居民间的心理距离，从而真正实现农民的市民化。
（二）明确保障各方的权利，让他们在城市土地重组进程中得到实际的利益
1．确保村民对集体资产的产权不受剥夺。即原农村所有资产，包括经营性资产、非经营性资产、资源性资产的产权，未实行股份制改造的，归原村民集体所有；已实行股份制改造的，归享有农村集体经济分配权的原村民集体所有，村民按股分红。
2．确保农民对土地的承包经营权。应保证农民的承包经营权不变，也即农民对土地的使用权和收益权不被剥夺。其次，必须合理分配征地获得的土地补偿费和安置补助费，明确界定征地补偿的受益主体。“村改居”后，村内剩余的土地转为国有，由集体经济组织统一经营管理，所取得的收益应由全体股民按股分享。同时在征地过程中，适当提留建设用地，为集体经济提供发展空间。
3．保障基层干部的收入待遇。一是保证基层干部的平稳过渡。二是在保证基层干部工作福利的同时，对基层干部收入进行规范，由政府统一补贴，同时村集体提供适当的奖金性质的补贴，体现不同地区经济发展的差异，作为对基层干部一种激励措施。
此外，在计划生育政策上，在逐步向城市标准靠拢的同时，要给原村民一个缓冲时间和心理适应期，已经享受计划生育奖励政策的原农村居民，在“村改居”后继续享受。
（三）建立有利于“村改居”的制度和政策环境
1．明确公共管理的主体以及费用来源。“村改居”后原农村的市政基础设施建设和管理应纳入市政统一管理范围。但由于这些费用过于庞大，政府财政不可能一下子承担全部管护经费。应逐步加大公共财政对公共服务的投入，直至完全脱离对集体经济的依赖，使集体经济组织真正成为独立自主的市场经济主体。
2．建立完善的就业服务体系。政府除了给失地农民以适当的经济赔偿，鼓励其自谋出路，还应积极帮助他们实现职业的转变，建立和完善失地农民的就业服务体系。一是建立劳动就业服务机构，发挥中介机构职业介绍作用，进一步完善劳动力市场，逐步完善就业服务信息网络。二是做好失地农民的求职登记，为失地农民跨地区流动就业提供信息引导和就业服务。三是政府要加强与企业沟通，给失地农民进入企业就业牵线搭桥。
3．推动政府职能社会化，从根本上减轻政府负担
首先是政府职能市场化。在“村改居”过程中，可以把社区服务从政府包揽的社会福利体制中分离出来，使之成为第三产业的重要组成部分。或者建立准公用品的“使用者付费”制度，通过经营性与服务性相结合的办法来解决经费投入不足的问题。其次是培育非政府组织，把政府部分公共事务管理职能转移出去，减轻政府在“村改居”后的负担。此外，进行投入机制创新，拓宽资金吸纳渠道。一方面加大对社区的财政投入，另一方面开辟政府财政拨款之外的资金来源，充分运用各种社区资源，如鼓励社会捐赠、组织自愿者服务、运用市场力量等。通过投资机制的创新，缓解“村改居”过程中政府的财政压力。
附表：“农村居民”在适用政策上有如下的不同
项目 农村居民 城镇居民 政策依据
计生 处罚 ⅹ街道办事处征收社会抚养费金额按农民人均纯收入为基数，按2007年的标准，农村居民单方罚44412元。 征收社会抚养费金额按城镇居民人均可支配收入为基数，城镇居民单方罚78018元。（全区统一标准） 《广东省人口与计划生育条例》、《关于社区居委中原农业人口违法生育社会抚养费计征标准问题的复函》（佛人口计生函字[2004]15号）
生育 生育第一个子女是女孩的，安排第二胎指标 “村改居”（即常教）时夫妻双方均为农业人口，在
“村并居”（即三洲）时夫妻双方均为农业人口，在2004年7月前只生育一个子女是女孩的，可在2009年6月30前按规定再生育一个子女，
奖励 发放农村独生子女或纯二女户家庭奖励：80元/月/人 四年过渡期满后，取消发放（如三洲，2008年8月起停止发放奖励） 《广东省人口与计划生育条例》、《关于明确城市化期间生育期限问题的复函》（粤计生委函[2003]124号）
教育 对父母双方户口均登记在我市农村村委会并依法领取《独生子女父母光荣证》的独生子女，或父母双方户口均登记在我市农村村委会的纯二女户的女孩，在初中应届毕业并参加当年中考者降5分录取。 四年过渡期满后，取消降5分录取优惠。 《关于印发佛山市2007年高中阶段学校招生考试工作意见的通知》（佛教考〔2006〕31号）、《关于我市农村独生子女和纯二女户女孩参加高中阶段学校招生考试给予照顾录取的实施意见》（佛人口计[2007]49号）
民政 2008年农村五保户供养标准每人每月500元。 2008年城镇孤寡供养标准每人每月320元。 《顺德区城乡居民最低生活保障制度实施办法》、《关于核定2008年五保供养标准和追加供养经费的复函》（顺府办函〔2008〕60号）
人身
损害
赔偿 农村居民按照人均纯收入5079.78元/年、人均年生活消费支出3885.97元的赔偿标准计算。 城镇居民按照人均可支配收入16015元/年、人均消费性支出12432元的赔偿标准计算。 《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（法释[2003]20号）
武装 新兵入伍条件初中文化程度 入伍条件必须高中文化程度
