案类案号：提案第20100260号
案由：关于进一步加快我省“三旧”改造投资，有效扩大内需的建议
提出人：黄西勤(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内容：
为了推进我省旧城镇、旧厂房、旧村庄（以下简称“三旧”）改造工作，是我省经济社会实现可持续发展的必然选择，是改变粗放的土地利用方式的重要途径，也是解决我省，特别是珠江三角地区土地资源瓶颈问题的重要措施。做好“三旧”改造工作，不仅有利于节约集体用地、优化土地资源配置，也有利于产业结构调整、转变经济发展方式，为全省进一步发展经济起到积极作用。
进行旧城、旧村、旧工业区改造，综合利用有限的土地资源，已成为我省当前一项十分紧迫的工作。它对于进一步提高土地利用效益，提升城市建设档次与水平，加快推进国际化城市的建设，具有十分重要的意义。
（一）加快“三旧”改造投资，是应国家经济发展规划的有利手段。2010年是中国经济发展的关键的一年，在应对国际金融危机冲击、保持经济平稳较快发展这场重大考验中，我国的发展既取得了显著经济成果，但是面对复杂的经济环境怎么有效的处进国内需求发展？推动经济社会又好又快发展？是个严峻的问题，尤其在土地资源日渐稀缺的形式下，加快旧城改造将有效的推动我省经济发展，并且将合理的推动房地产业发展。
（二）加快“三旧”改造投资，为深入贯彻落实我省人民政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府[2009]78号，以下简称“《若干意见》，确保全省各地“三旧”改造取得明显的成效，实现“三旧”改造的预期目标具有重大意义。
（三）加快“三旧”改造投资，推动我省城市现代化建设的步伐。“三旧”改造大多处在繁华地带，商业中心区，这些旧城区严重影响了我省的城市现代化建设的步伐，它对于进一步提高土地利用效益，提升城市建设档次与水平，加快推进国际化城市的建设。因此必须加快旧城改造投资。
（四）加快“三旧”改造，缓解供求关系，抑制楼价上涨，有利调节居民消费结构，提高消费水平。加快我省“三旧”改造项目的投资力度，对缓和楼市供求关系将产生重大影响，抑制楼价盲目上涨，从而降低居民的购房成本，直接提高了居民的可支配收入，使的居民能够转变消费结构，带动其它消费产品，提高消费水平，对我省经济与地产的长期发展是有利的。
一、 国内外旧城改造的成功案例
（一）国内旧城改造的成功案例
1．高端商业——休闲购物是除居住功能之外最能吸引人气的功能结构，但是私家车的增多，郊区地产以其较低密度居环境，日渐成熟的内外配套，正不断吸纳从旧城中心迁出的居民，市中心改造的商业要同郊区购物中心直面竞争，就不能再沿用同质的商业产品。从国外城市的经验来看，高端商业从事最好的商业形态，在保证边际收益的同时又能带动整个片区的住宅品质。
2．步行系统——很多情况下，旧城自带的商业项目已经拥有固定的购物客群，但是其往往同时担负着城市干道的职责，加上传统设施营业场所腹地过于狭窄，容易造成商业流与人流混杂。但是，如果简单加以拓宽，将造成较大规模的拆迁，使开发成本剧增。因此，建议在旧城内的商业项目添加步行系统，如步行街与天桥系统，改变人车混杂的交通危险性，并增强购物的舒适性，通过网络把与平行的零售和服务设施连接起来。
表1：城市中心区的商业改造案例
商业区 改造概述 城市商业中心改造要点
上海南京路 南京路有巨大的人流量，但是成旧的综合 南京路拥有广大的客源市场，可以确
百货商店明显脱离于当今趋势和全球化模 保传统商业街上商铺（特别是老字号）
式。商品、陈设也毫无生气，此外区域内 能够在市中心高昂的费用要求下生
几乎没有基本的休闲娱乐场所，造成人流 存，因此改善区域内的物业品质才是
无法变成利润流。 重点。
长沙黄兴路 由于环境、交流的制约，黄兴路步行街有 由于整体消费水平以及交通环境的限
相当部分的商业项目目前是在惨淡经营， 制，项目采取了“拆除重建”以及收
如黄兴南路步行街二、三楼物业招商率极 回土地重新分配给开发商的极端模式，
低，但是步行街商铺租金却异常高。 商业物业分公共区间社会化后，带来
了消费人流和可观的效益。
从上述产品和案例可以发现，无论是局部调整商业品质还是拆除重建，成功的商业中心改造都需要耗费极大的成本，如果不能将商业中心的消费档次以及物业租金提高，投资成本根本不可能收回。由此，商业中心改造应该慎之又慎，分阶段分地域逐步改造。与此同时，在保护历史建筑与景观风貌的前提下，尽可能地利用商业以及公共空间，不是简单地开发客源市场购买力，而是要引导甚至重塑整个市场的消费趋势。必要的话将周边的旧城区用地分二期、三期开发，这样可以降低单位开发成本，如果商业中心的带动效应明显的话，后期的住宅利润将更为可观。
（二）历史文化区——维系文脉，挖掘价值
每个城市都有自己的历史文化遗址，比如北京的四合院、西安的钟鼓楼、南京的夫子庙、黄山的屯溪老街等等。城市历代古城建筑真实地记录了城市个性的发展和演进，是城市不可再生的宝贵资源，也是城市底蕴和魅力所在，更是城市竞争优势的关键因素之一。然而早先的开发改造规划由于对其风貌保护不够重视，导致城市历史濒临绝迹。例如在旧城改造的实施过程中，许多古城门和城墙因为被定位于阻碍城市交通发展而遭到拆除；或者为了单纯的经济效益而盲目改建，例如大量私家园林被改造成高级招待所。对城市古建筑、历史街区进行的大拆大建，其实质无异于杀鸡取卵，损害的不单是开发企业的长期利润，更是一个城区的人气与商业竞争力。
表2：巴塞罗那历史街区改造案例
改造区域 改造概述 城市商业中心改造要点
西班牙城市巴塞罗那将中世界形成的历史 通过将衰落历史街区与当代创意产业的
西班牙巴塞 街区开发为一大片步行街区，形成了丰富 区域空间价值的增值。
罗那历史街区 多彩的城市空间。
我省旧城改造可以借鉴上两种模式进行改造，也可以借鉴最新的模式改造。随着城市保护意识的增强，一种由“建筑更新+功能置换+商业运作”的开发模式日渐普及，代表项目如以青岛租界地、上海新天地等，通过引入现代的商业经营管理运作，转变市场对于旧建筑的认知，使消费者对旧城印象从破乱不堪转变到富有文化品味。该种模式要真正实现效益（商业效益、社会品牌效益）需要高额的改造费用，如新天地仅
三、旧城改造项目的基本原则
（一）规划先行的原则。全区要制定旧城改造的整体规划，涉及改造的区域，要在整体规划的指引下编制或完善改造的专项规划，各的改造工作务必在规划的指引下进行。
（二）以产业发展需要为导向的原则。整体规划和专项规划要站在建设现代服务强区的高度、以产业发展需要为导向，不能片面追求高开发强度。各城改造模式、改造范围、功能定位、开发强度以及拆迁补偿的方式都要以建设现代服务强区和产业发展需要为宗旨。
（三）政府主导和市场化运作的原则。政府主导，即：旧城改造必须在区政府的组织领导和有关部门的监督管理下依照有关法律法规和《暂行规定》有序、有计划地进行，每一个旧城改造项目的实施都应事先得到区政府批准。市场化运作，即：鼓励旧城所在原集体经济组织的继受单位（旧城内股份合作企业）自筹资金进行旧城改造；同时通过竞标选择国内外有实力的机构投资开发旧城改造项目或与旧城内股份合作企业合作建设旧城改造项目；政府不直接投资进行商业性开发。
（四）整体重建和整治改良两种改造模式相结合的原则。对于功能布局不合理、消防、治安等安全隐患严重、环境质量恶劣等严重影响城市形象和危害居民生命安全的旧城，进行整体重建；对于居住环境尚可，整体建筑质量较高或整体改造条件尚未成熟的旧城，则主要考虑采取完善市政配套设施、打通路网、“穿衣戴帽”等为主要措施的整治改良。
（五）循序渐进原则。不盲目搞“遍地开花”，要根据改造条件，循序渐进，成熟一个改造一个成功一个。对符合城区产业发展需求、保护居民生命财产安全和环境整治急需、旧城中群众积极性高、资金来源落实、改造方案可行及其他有关条件具备的，先安排改造。
（六）在《暂行规定》框架下的一村一策原则。旧城改造，须遵行《暂行规定》及其他有关法律法规。同时，辖区每个旧城的发展建设现状各有差异，在考虑规划功能、改造模式、拆迁补偿方案时，要在遵行《暂行规定》的前提下有所区别。
（七）分工负责的原则。旧城改造工作办公室负责收集汇总旧城改造的有关资料，负责旧城改造的日常工作；各街道办事处要在全区统一步调下积极协助旧城改造工作办公室组织实施城中改造，组织开展好股民思想动员工作和政策、法规宣传工作，并相应拟制本辖区内旧城改造的实施计划或方案；财政局（集资办）依照有关法律法规对旧城改造中集体资产的处置等进行监管并协助筹集旧城改造的资金；发展计划局负责旧城改造工作的计划立项；经贸局协助进行旧城改造的产业化定位及招商引资；科技局指导旧城科技产业建设；城管办（执法局）负责查处旧城的违法建筑和旧城改造过程中发生的违法抢建行为；公安分局负责依法对旧城改造保驾护航。
办法：
（一）坚持以人为本，使旧城改造成为惠民工程。
旧城改造是一项系统工程，与人民群众切身利益息息相关。实施旧城改造，本身就是一项惠及子孙后代的千秋工程，但因改造过程中涉及到拆迁、安置、补偿等城市建设中的热点、难点问题，致使旧城改造实施难度大、推动进展慢。因此，必须坚持以人为本的原则，以解决严重影响市民生活居住条件的低洼棚户区改造为着眼点，尊重社情民意，强调公众参与，做好调查摸底、拆迁安置和补偿等关键环节，做到旧城改造不仅 “好看”，而且也“好吃”、“好用”，切实改善生活居住条件、创造就业机会，使老百姓能够真正从旧城改造中获益、从城市发展得到实惠。
（二）坚持规划先行、系统设计。
科学规划是城市建设的基础和龙头，也是旧城改造的依据所在。只有坚持高标准规划、适度超前原则，坚持旧城改造同片区经济产业发展、同历史文化特色塑造、同基础设施配套等方面统筹规划、系统布局的原则，才能坚持高标准建设，才能避免重复建设、避免成为功能单一的形象工程、扰民工程。近三年来，我区投入了近3000万元的资金，用于城市总体规划、基础设施规划以及各种专业性配套规划，为旧城改造、为城市建设提供了发展蓝图。
（三）坚持高起点、出精品、显特色。
旧城改造的目的，一方面是为了改善市民生活居住条件，另一方面是为了配套设施、完善功能、提升形象、打造品牌，推动城市建设和经济发展。因此，结合地域特色，凸现城市特征，推进旧城改造必须遵循的原则之一。
（四）坚持政府主导、市场化运作。
旧城改造关键在于资金，仅靠政府投入，显然入不敷出。因此，需要创新旧城改造的思路和理念，需要运用“经营城市”的市场化运作进行城市更新。其一，通过拆迁资金来源市场化，突破旧城改造的资金瓶颈，使旧房拆迁与安置工作进入良性运作；其二，通过拆迁资产评估、定价的市场化，确保拆迁工作的公平性，从而极大提高了拆迁和改造效率；其三，通过“政策拼盘”，实现安置房源多元化，为激活房地产市场提供政策基础。我区较早实施的西街旧城改造等项目，坚持上述政府主导、市场运作的方法，取得良好效果，实现了市民住新房、企业见效益、政府建新城的“三方共赢”综合社会效益。
（五）注重保护优秀历史建筑
在进行城市改造的过程中，要保护好优秀历史建筑，如广府建筑、客家建筑、潮汕建筑、开平雕楼等。这些优秀历史建筑，积淀了丰厚的岭南文化资源，荟萃和浓缩了岭南文化精华，是我省不可多得的宝贵财富。因此，在城市旧城改造过程中，必须结合良好的国内、外经验，尽量保护好历史文化建筑的风貌，结合现代建筑风格，有机的结合起来，形成良好的创新建筑意识。
（六）坚持提高政府行政办事效率
要充分发挥市、区两级行政服务中心的作用，对工业区改造提供灵活高效的行政服务。建立工业区改造项目报建审批的“绿色通道”，各有关审批职能部门要明确审批的流程和时限，简化审批手续，缩短审批时间，提高办事效率，并免、减收相关费用。同时，各有关部门要主动为工业区改造提供政策和技术指导服务。
（七）坚持积极引入社会中介机构
中介机构在市场信息、测量查丈、拆迁评估、赔偿定价、沟通交流等方面有着丰富的经验和专业的技术，可以快速推进旧工业区的改造进程；其次，在拆迁利益的协定方面，被拆迁方与政府正面交锋往往事倍功半，容易激化矛盾，可以公开选取一些专业技术过硬、社会信誉好、客观公正的一级房地产评估机构，采取摇珠抽签方式引入中介机构，并以第三方身份参与谈判协商往往起到事半功倍的作用，为政府节约行政资源和成本，提高政府在“三旧”改造中的运作效率。
