提案第20110001号
案 由：关于借助资本市场拓展广东省公租房建设融资渠道的建议
提 出 人：民革广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
一、大力发展公租房符合国家政策导向
从去年3月温总理首次提出要大力发展公共租赁房以来，中央及有关部门出台了一系列政策文件，其中住建部等七部委联合制定的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，明确要求加大保障性住房中的公共租赁房建设的力度。部分地区向社会公布了公租房建设规划，重庆市规划2010—2020年在主城区建设2000万平方米公共租赁房，其中2012年前建设1000万平方米，力度之大可见一斑。
今年5月，广东省住房城乡建设厅会同省政府发展研究中心、财政厅、国土资源厅等单位起草了《关于加快我省发展公共租赁住房的实施意见》，日前已经广东省政府审议通过。9月，广州市也发布了《广州市公共租赁住房制度实施办法（试行）（征求意见稿）》，珠江三角洲地区其他城市也正在积极探索建立公共租赁住房制度。公租房政策的出台针对经济适用房与廉租房的制度缺陷与覆盖盲点，已成为完善保障性住房体制，引导中国楼市进入理性健康发展轨道的战略性举措。
二、利用REITs融资建设公租房的必要性和意义
由于公租房建设面临庞大和持续的资金需求，单纯依靠地方政府财政支持难以为继。以经济较为发达的深圳市为例，深圳市政府规划的2011-2015年保障性房建设资金需求约650亿元，而2009年深圳市地方财政收入为880.8亿元，资金压力巨大。从先行地区的经验看，主要通过以下渠道解决资金来源问题。一是财政预算安排专项资金；二是纳入住房公积金闲置资金支持保障性住房建设工作试点的城市，充分利用公积金贷款；三是廉租房保障资金在满足廉租房保障需要后还有结余的，投入公共租赁住房建设；四是社会资金，包括银行贷款、企业事业单位自有资金、搭配建设的商品房销售收入等。
我们认为，在公租房制度设计上需要构建一个由政府、银行（保险）资金、资本市场融资相互配合的多元化融资渠道，使之成为一个具备自身造血功能，可实现持续滚动开发的融资平台，而房地产投资信托基金（REITs）是解决公租房建设的融资渠道理想的方式，理由如下：
1．具有融资成本优势
由于银行及保险资金贷款的融资规模大，期限较长，利率根据市场利率水平浮动，长期融资成本相对较高。而房地产投资基金（REITs）由于具有流动性溢价和资产增值预期，投资者对收益率要求较低，融资成本相对较低，且权益型REITs无需还本，较传统融资方式有较大优势。
2．有国家政策支持
2008年12月国务院常务会议确定《金融促进经济发展的政策措施》颁布，鼓励企业使用REITs作为一种新的融资工具。2009年6月，由住房城乡建设部等七部门联合制定的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》中明确提出了支持探索运用保险资金、信托资金和房地产信托投资基金拓展公共租赁住房融资渠道，为公租房利用REITs融资提供了政策依据。
3．对于房地产市场有积极意义
为民间资本打开投资房地产的渠道，使得部分房地产投资需求分流至REITs，避免大量资金投机炒房，从而减少住宅市场之虚假需求，抑制房地产市场价格大幅波动，促进房地产行业健康发展。
4．对于资本市场有积极意义
增加资本市场投资品种的多样性，分散投资者的投资风险，有利于我国多层次资本市场建设。由于REITs拥有专业机构投资与管理的技术优势，其能够引导投资者趋于理性投资，投资者趋于理性也正是资本市场走向成熟的标志之一。
三、借助权益型REITs拓宽公租房融资渠道的建议
房地产投资信托基金REITs分为权益型和抵押型两大类。权益型REITs无论在数量上还是市值上都占绝对优势，香港证监会2003年公布的《房地产投资信托基金守则》中更是明文规定REITs只能采用权益型。从目前情况来看，国内首单抵押型REITs落户天津的可能性很大，广东应抢占权益型REITs产品先机。
（一）基本运作模式
1．建立公租房资产包并上市融资。政府通过自身筹资建成首批公租房，将首批公租房及其周边商业地产和停车场打包出售给“广东公租房REITs”，上市融资。政府将公租房资产打包出售给REITs时，可以要求REITs管理公司只能将公租房出租给符合政府规定的对象而不能出售，同时规定政府可以在一定的条件下以一定的价格（比如：原出售价格加同期银行活期存款利息）回购相关资产。
2．资产管理和运营。“广东公租房REITs”享有公租房资产的完整权益，并由专业机构进行管理和运营，向租户收取租金。租金可按市场租金水平收取，政府根据住户收入水平等因素确定补贴标准，补贴租金券直接划付至REITs管理公司。政府行使公共管理职能，对住户的准入和退出作出细化规定，并进行资格审核和动态监管。
3．REITs上市交易。“广东公租房REITs”发行后在证券交易所上市交易，投资者除可以获得二级市场交易差价外，还可以获取租金收益（含政府补贴），其中租金收益率较为稳定且可以达到市场可以接受的水平。
4. REITs 增发。政府变现资金进入新一轮公租房开发，后续项目投入使用后再次打包注入“广东公租房REITs”，通过增发再融资，进而实现公租房的滚动式开发。
（二）如何确保REITs租金收益率
REITs租金收益率能否达到市场可接受的水平是该产品能否成功的关键之一。目前美国及香港地区投资者对REITs产品的预期收益率一般在8%-10%，近年来由于国内房地产价格暴涨，年租金收益率在3%左右，市场可接受的REITs租金收益率估计在5%-8%之间。
由于政府对公租房建设采取划拨供地，无土地出让金、无城市建设配套费、无相关税费、低利润开发，建筑成本不超过房产市场价格的60%，如果把公租房按成本价打包出售给REITs，租户按市场租金的60%缴纳租金，REITs从租户获取的租金收益率达到3%，政府只需补贴2%-5%，融资成本相对较低。如果按市场价打包出售给REITs，政府需要补贴的租金则会大幅上升。由于存在资产回购条款，资产增值收益归政府所有，即使按成本价打包出售给REITs，政府并没有损失。
（三）具体实施建议
1. 政府相关部门联合组建广东公租房REITs工作领导小组和工作小组。工作小组负责方案设计和业务协调等具体工作，向领导小组负责。工作小组可聘请具有相关业务经验的专业人士（投行、律师、会计师、评估师等）做顾问，提供专业支持。
2. 培养专业人才。我省住房保障工作任务繁，但从事该项工作的人员数量较少，专业的住房保障咨询和研究机构也很少，应大力培养保障性住房工作相关的专业人才，包括REITs管理人才。
3. 开展基础资产遴选工作。工作小组组织投行、律师、会计师、评估师等专业人员对政府现有保障性住房及其他物业展开深入尽职调查，进行资产梳理和遴选，确定可以打包出售给公租房REITs的基础资产。
4. 推动“广东公租房REITs”上市融资。工作小组完成“广东公租房REITs”方案设计，提交给广东保障性住房REITs工作领导小组审核，修改定稿后上报省政府，同时还要与中国证监会、证券交易所等相关部门进行沟通、共同推进。
办 法：
