提案第20110014号
案 由：关于广东省建立环境民事公益诉讼制度的建议
提 出 人：农工党广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
环境民事公益诉讼制度是指为维护公共环境利益，特定的国家机关、组织或者公民，在认为环境受到损害或有损害之虞时,得以自己的名义代表国家或公众向法院起诉环境侵害人,请求判令停止正在损害或可能损害环境的行为,并赔偿由此带来的损失的诉讼制度。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确提出“坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点”。加大环境保护力度，提高生态文明水平，走可持续发展之路，是党中央赋予我们的一项重大而紧迫的战略任务。
广东省环境保护执法管理上存在的问题：
这些年，尽管我们大力整治环境污染，但目前全省环境状况仍不容乐观。10.3%的省控断面水质劣于Ⅴ类，空气质量改善难度很大，特别是珠江三角洲地区空气污染比较严重。环境污染事故还处在多发期，环境破坏的后果难以补救甚至无可逆转。广大人民群众的环境维权意识不断增强，环境信访投诉日益增多，给各级政府和环保部门带来了更大的压力。
一、法律制度上的缺陷。环境民事公益诉讼制度作为一种保护社会公共环境权利与解决环境民事公益纠纷的衡平机制，客观上建立起了一种民间与官方、弱势群体与强势群体博弈的利益表达与沟通机制，实现社会的和谐稳定。但是，民事公益诉讼在我国发展比较晚，现有法律并没有对环境民事公益诉讼作出直接具体的规定，只在个别法律中略有涉及。环境民事公益诉讼在理论与实践中还存在很多争议，如检察机关、行政机关、环保团体与非直接受害的公民个人能否作为原告主体向法院起诉；环境民事公益诉讼受案范围如何确定；环境民事公益诉讼是否应设立行政前置程序及如何行使；举证责任如何分配；诉讼费用如何承担；司法判决如何执行等等。
二、环境保护行政管理部门执法效果不佳。我国长期以来实行国家环境管理这一单轨运行机制，通过各级政府的环境保护部门全面行使对环境保护的行政管理职能。但是，环境保护行政管理部门不能有效地制止对环境资源的破坏。有些地方政府可能从发展地方经济出发，单纯追求GDP的增长而忽视环境保护；环境保护行政管理部门因人力、物力的限制，对损害环境公共利益的行为缺乏有效的监管，且执法手段单一，而对环境资源破坏的预防与补救做得不够。例如，福建省环境保护厅对紫金山金铜矿环境违法一案，重罚“紫金矿业”956.313万元人民币，并责令其采取治理措施，消除污染，直至治理完成。近千万元的处罚金额对于紫金矿业这样拥有几十亿元净利润的企业而言，毫无威慑力。
三、阻碍行政执法现象时有发生。长期以来，环境保护行政管理机关对打击损害公共环境的行为执法力度不够，而不稳定群体事件时有发生。社会存在阻碍执法、抗拒执法的情况。另一方面环境保护行政管理部门对违法行为执法不严、以罚代刑，在一定程度上影响了对环境违法犯罪活动的打击力度。
办 法：
一、出台广东省地方法规
从法理角度讲，环境民事公益诉讼源自于公民环境权这项基本人权。就立法依据而言，我国《宪法》第二十六条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。《环境保护法》第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。《刑事诉讼法》第七十七条规定“国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起诉讼的时候，可以提起附带民事诉讼”等。就政策层面而言，《国务院关于印发国家环境保护“十一五”规划的通知》和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确提及了环境公益诉讼。虽然上述现有的法律和文件并不能作为法院受理环境民事公益诉讼的依据，但其导向性已很明确。因此，广东省建立环境民事公益诉讼制度在法律上和政策上都是有据可循的。
建议由广东省政府牵头制定关于环境资源保护民事公益诉讼的地方法规，如出台《广东省环境民事公益诉讼条例》。明确包括省内各市、区人民法院、检察院、公安局、环保局、社会团体和公民在内的相关单位以及社会团体进行环境民事公益诉讼的法律地位、具体规则，解决诉讼主体、诉讼客体、诉讼程序等具体问题，为广东省环境民事公益诉讼提供在实体和程序上均有操作性的法规依据。
二、在省内各地方建立相关的工作机构
在各市、区县法院、检察院、公安局、环保局等相关部门设立环境民事公益诉讼专门内设机构或专门岗位，使相关工作实现专业化和专门化。例如，在市级环保局等环保机构设立环境污染事故进行鉴定科室或专员，对环境民事公益诉讼提供必要的技术支持；在市、区级公安局设立环境保护分局，设立“环保警察”岗位专司打击环境资源保护方面的涉嫌违法犯罪行为；在市、区县检察院设立环境资源保护检察处；在基层法院与中级法院设立环境保护审判庭。上述内设机构相互对口联系，实现环境民事公益诉讼“一条龙”式工作职能配置。
三、鼓励并引导法律援助单位和环保社会团体参与
四、环境民事公益诉讼制度的关联制度安排
一是要加强环境监控和保护的执法工作。环境民事公益诉讼制度建设的最终目的是为了有效解决日益突出的环境纠纷，维护城市建设的可持续发展和社会稳定。因此加强环境监控、加大环境保护执法工作力度是环境保护工作的“第一道防线”，可以有效减少环境诉讼的产生，减轻相关部门的工作压力，节约行政、司法资源。二是要加强环境纠纷判决的执行。落实环境民事公益诉讼判决的执行不仅是环境民事公益诉讼制度本身的应有之义，也是检验环境民事公益诉讼成功与否标准之一。因此，各相关职能部门应加大配合力度，积极执行环境纠纷判决。三是要加强环境突发事件的处置能力。根据《广东省突发环境事件应急预案》，强化各部门对该预案的具体措施的落实，将环境纠纷解决在萌芽中，节约因突发环境事件处置不当导致的环境民事公益诉讼带来的社会管理成本。四是要加强环境工作的社会宣传力度。加强环境工作的宣传力度，提高公民对环境民事公益诉讼的认识，有助于环境民事公益诉讼制度的具体实施和发展。
综上所述，环境民事公益诉讼制度的建立和发展是涉及到多个政府部门、社会团体和公民的综合工作。环境民事公益诉讼制度的建立、落实和完善将把广东省的公益环境纠纷问题的解决纳入法治范畴，符合广东省城市发展规划的要求，有助于广东建设良好投资硬环境。
