提案第20110017号
案 由：推进广东基本公共教育、公共卫生服务均等化的建议
提 出 人：农工党广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
改革开放以来，广东经济社会实现了跨越式发展，已由生存型社会转入发展型社会阶段。为加快广东经济社会发展转型和发展方式转变，广东省政府依据中共十七大提出的逐渐实现基本公共服务均等化的战略部署与《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》要求，在全国范围内率先制定了《广东省基本公共服务均等化发展规划纲要（2009—2020年）》。
当前广东公共教育与公共卫生均等化存在的主要问题:
一、公共教育与公共卫生的总体投入偏低
广东是中国经济第一大省，税收收入占全国税收总收入约1/7，财力雄厚。虽然近年来全省在公共教育、公共卫生方面的投入总量不断增加，但增幅不大。以公共教育为例：2009年全省财政性教育经费为907亿元，仅占地方生产总值的2.32%（低于全国平均水平）；预算内教育经费（含教育附加费）占财政支出比例为20.85%，位列全国第五。尽管庞大的地方生产总值和可观的财政收入确保了广东教育经费投入总量连续多年保持全国第一，但考虑人口等相关因素，广东人均教育经费却不如江苏、浙江等省。这一状况在公共卫生方面更为突出，据卫生财务报表，2008年全省卫生财政拨款总额104.5亿，人均110.6元，低于我国东部地区人均130.66，略高于西部地区的105.42元，在全国31个省巿中排名第15位。总体投入偏低，不仅直接制约全省公共教育与公共卫生服务的供给能力和水平，也影响了对欠发达地区尤其是贫困农村地区财政支付转移的力度，无法从根本上缩小区域、城乡公共教育与公共卫生服务的差距。
二、区域、城乡和群体之间享有基本公共教育、公共卫生服务水平参差不齐
由于区域经济发展的不平衡、城乡“二元”结构的缺陷以及庞大的流动迁移人口，全省不同区域、城乡和社会群体实际享有基本公共教育和公共卫生服务的水平呈极大差异。以义务教育规范化学校建设为例，目前珠江三角洲地区的深圳、佛山两巿达标率已超过85%、广州接近70%，欠发达地区的湛江、清远等仍在40%以下。在基本公共卫生方面，深圳人均基本公共卫生费已达40元，清远等部分欠发达地区却15元（低于全省平均19元水平）都难以完全兑现；至于成千上万的非户籍人口，则基本没能免费享受9项基本公共卫生项目和6项重大公共卫生项目。
三、流动迁移人口数量庞大，对公共资源配置构成巨大挑战
广东是全国流动迁移人口第一大省，目前居住半年以上流动人口约3100万，分别占全国、东部沿海地区流动迁移人口的1/5和1/3，这给广东公共资源的投入和配置带来了巨大压力和挑战。仅以全省人均基本公共服务费19元标准计，需多投入近6亿元；义务教育方面的形势更为严峻：2009年，广东全省跨县区非户籍义务教育学生已达279万人（含随迁子女和其他非户籍学生），占全省义务教育阶段学生总数的20%，约占全国非户籍义务教育学生总数的三分之一。其中，随迁子女211万人，占全省义务教育阶段学生总数的15.2%，省外户籍随迁子女115..8万人，占全省随迁子女总数的54.9%。以义务教育阶段中小学生的平均拨款标准（生均约1500元左右）计算，广东每年需多支付数十亿元。
四、经济欠发达地区公共教育与公共卫生人力资源匮乏
我省东翼、西翼和粤北山区从事公共教育、公共卫生事业的人才奇缺，尤其是从事农村义务教育的教师和公共卫生服务的医疗人员严重不足、素质偏低。以清远巿连南县为例：骨干教师数量偏低、美术、音乐、体育等专业教师紧缺；平均每千人拥有医护人员2人，低于全省平均水平（1.6医生/每千人、1.4护士/每千人）。全县卫生系统在职人员，具有大专学历者仅占36%，中级职称者仅占19%，无副高以上职称者。即使在珠江三角洲地区，基层卫生服务人才如疾控机构专业技术人员、社区卫生服务人员，整体素质也不容乐观。
五、部分政府部门与官员对推进基本服务均等化的重要性与职责认识不足
推进基本服务均等化，关键在于实现政府转型，强化各级政府在基本公共服务中的主体地位和主导作用，加快建设公共服务型政府。但囿于传统的经济发展模式及以GDP增长为硬指标的政绩观，目前部分政府部门与官员对推进基本服务均等化的重要性和应有职责仍缺乏足够的认识，他们片面地把增大基本公共服务的投入视为一种压力和负担，而看不到推进基本服务均等化对加快广东经济社会发展转型和发展方式转变的巨大作用。
办 法：
一、进一步加大公共财政对基本公共服务均等化的投入
推进基本公共服务均等化，必须有稳定可靠的财力来源保障。《广东省基本公共服务均等化发展规划纲要（2009—2020年）》规定，2009-2020年，全省基本公共服务支出增长应适当高于一般预算收入增长；各级基本公共服务支出按高于一般预算支出增长安排，占一般预算支出比重逐年提高。我们认为，在确保上述规定贯彻落实的前提下，还应采取以下开源措施：
1、将一定比例的税收增量用于基本公共服务。近年来我省每年税收增收都在数百亿元甚至千多亿元，按照我国现行的《预算法》以及《预算法实施条例》，超收收入的安排使用由政府自行决定，只需将执行结果报告人大。我们建议将每年税收增量的部分用于基本公共服务均等化。各级人大要加大对税收增量使用的监督力度，要监督政府把税收增量更多地用于公共教育、公共卫生等基本公共服务均等化支出。
2、开发农村自身的经济潜力。土地是农村经济的潜力所在，土地一旦流转起来，就会增值，就会给农民带来财富。沿海经济特区、开放城市的农村均靠土地流转走上了富裕之路。建议省政府依据国家法规制定相关的政策：一是要保障土地增值的财富能分配给农民，让农民切实享有，而不是被资本或强权掠走；二是要有制度限制参与土地流转的资本或者其他组织，必须将利润的大部分再投资到农村中，发展农村的公共教育、公共卫生等基本公共服务。
3、鼓励、引导社会资源对基本公共服务均等化的多元化投入。在坚持基本公共服务由政府主导的原则下，逐步建立基本公共服务供给的市场机制，提高公共服务效率和质量。制定相关优惠政策、规范管理和评价体系，鼓励、引导社会资源进入基本公共服务领域，并由政府购买社会化服务。具体到基本公共教育与公共卫生方面，现阶段尤其应鼓励和扶持民间资本兴办中小学校、参与城镇社区和乡村公共卫生。
二、完善财政转移支付制度，加强对经济欠发达地区财政扶持
目前，我省经济欠发达地区基本公共服务支出占一般预算财政支出的比重（32.4%）明显高于珠江三角洲地区（17.7%），但其人均基本公共服务支出占珠江三角洲地区人均基本公共服务支出的比例仅为56.9%，差距极为显著。客观而论，以经济欠发达地区自身的财政能力，再行提高基本公共服务支出占一般预算财政支出比重的幅度已极为有限。事实上，部分欠发达地区根本无力按相关规定落实基本公共服务的配套资金。因此，省财政纵向转移支付无疑是缩小两者差距的最基本途径。
1、适当加大省财政转移支付力度，以便集中力量、重点解决我省东翼、西翼和粤北山区的公共教育、公共卫生等基本公共服务均等化问题。对确实无力支付配套资金的地区，应由省级财政酌情予以减免。
2、引导珠江三角洲地区以灵活多样的方式帮扶欠发达地区。
三、逐步建立解决流动迁移人口基本公共服务的机制
数量庞大，来源广泛的流动迁移人口，是广东以至东部沿海经济发达地区推动基本公共服务均等化的一大难题。缺乏国家财政政策支持与协调，以广东自身财力，全面解决这一难题并不实际。但广东作为全国经济第一大省和改革开放的排头兵，有责任在此方面进行探索实践。
1、规范和完善农民工及其子女享受基本公共服务的准入机制。目前，深圳、东莞、中山、佛山等巿均已建立非户籍人口（主要是农民工及其子女）享受基本公共服务的准入机制，建议在此基础上，统一珠江三角洲地区的基本标准，并在《广东省基本公共服务均等化发展规划纲要（2009—2020年）》实施期间逐渐降低准入门槛，以扩大惠及范围。
2、实施全省教育券与公共卫生服务券制度。广东的流动迁移人口，相当部分属省内流动迁移，建议广东率先在全国实施教育券与公共卫生服务券制度。
四、大力加强经济欠发达地区和基层公共服务人才队伍建设
1、采取学历教育、继续教育、岗位培训等多种形式，提高现有基层基本公共服务人员的素质。
2、制定相关政策，轮流派送发达地区的基本公共服务人才支援欠发达地区。
3、制定相关的人才激励政策，鼓励大学生到我省东翼、西翼和粤北山区等艰苦地方从事基本公共服务工作。近年来大学毕业生就业形势严峻。此举既可缓解大学毕业生就业压力，又能充实基层公共服务人才队伍。
五、建立推动全省基本公共服务均等化的协调机制
推动全省基本公共服务均等化是一项长期的、艰巨的工程，涉及各级政府、众多部门与区域。仅以国家规定的9项基本公共服务项目和6项重大公共卫生项目为例，其全面启动与普及涉及省卫生厅、财政厅、省人力资源和社会保障厅、水利厅、农业厅、人口计生委、妇联等相关部门，如何明确它们各自责任、协调它们之间的关系是一个值得重视的问题。建议省政府建立相应协调机制（如协调委员会或领导小组），协调各方关系，精简办事程序，提高办事效益。
六、建立以基本公共服务为导向的政府绩效评估机制与问责机制
《规划纲要》对公共教育与公共卫生等基本公共服务均等化已有具体的建设目标与实施路径，问题关键是如何确保其实现。从管理层面，建立以公共服务为导向的政府绩效评估机制与问责机制是极为重要的一环。建议全省各级人大切实肩负这一职责，监督各级政府部门履行其推进基本公共服务均等化的承诺。
