提案第20110066号
案 由：关于推进我省医疗公共服务均等化的建议
提 出 人：致公党广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
一、广东省基层医疗卫生体制改革成效显著
近年来，广东积极推进基层医疗卫生体制改革工作，在农村卫生三级网络建设、医院管理体制改革、基层中医医疗服务体系建设、新型农村合作医疗制度建设、实施基本药物制度及基层公共卫生服务体系建设等方面都做了大量的工作，截至2009年底，全省共有县级医院280家，其中中医院63家；乡镇卫生院1378家，社区卫生服务机构2246所；村卫生室28070家。我省在加强村卫生站的建设、乡镇卫生院改革与建设、县级卫生院建设、社区卫生服务机构建设、加大农村卫生人才培养力度等方面成效明显。还进一步完善了农村中医服务网络、积极开展中医药进社区工作、积极开展治未病健康工程。在提高农村居民医疗保障水平方面，力推新型农村合作医疗全覆盖、提高新农合保障水平、加强新农合管理力度的工作。此外，还积极推进基层公共卫生服务体系建设，启动实施基本药物制度等，各方面工作取得了显著的成绩。
二、广东省基层医疗卫生工作存在的主要问题
我们在深入基层调研中发现，广东省基层医疗卫生工作在取得显著成绩的同时，仍存在较多的困难和问题。整体上看，广东卫生事业发展仍相对滞后于社会经济发展水平，尤其是粤东西北基层卫生发展水平比较落后，与广东经济强省的地位还不相适应。具体而言，主要有以下问题：
一是近年来虽然我省对基层卫生服务的投入逐步加大，城市城区卫生服务体系和农村三级医疗网络已初步形成。但与此同时，城乡、区域卫生发展不平衡现象仍然严重；区域间、城乡间卫生资源分布和卫生发展水平差异仍然很大；基本医疗和公共卫生服务的可及性及均等化程度仍存在显著差异；基层医疗卫生体系建设亟待加强，民营医疗机构服务水平有待提升等等。
二是多头管理现象突出，严重制约了基层医疗卫生体制改革的有效进行。在现阶段的基层医疗卫生服务体系和医疗保障体系中，多头管理现象严重，如资金投入、医疗保障、计生服务、药价问题、虚假医疗广告问题、非政府办医院的准入、支持和监督等分别涉及到财政、社保、计生、物价、卫生、工商等多个部门，各个部门的利益不同，力度的侧重点不同，严重影响了改革的力度和进程。各个部门如何有效统筹协调，是当前医疗改革面临的关键问题。
三是农村医疗人才流失现象突出，人才严重匮乏。目前全省乡镇卫生院中具有大专以上学历卫生技术人员仅占22.26%，获得执业（助理）医师资格的占40％。乡村医生具有大专以上学历人员占6.56%，中专学历人员占60.39%，获得执业（助理）医师资格仅占19.06%。乡镇卫生院卫生技术人员普遍存在学历低、职称低、技术水平低的“三低”现象。有的卫生站只有1名执业医师。由于农村条件落后，且待遇低、住房差，对
四是经济欠发达地区农村卫生三级服务网络建设任务仍然繁重。粤东西北部分地区农村卫生基础设施水平较低，缺乏当地财政稳定的经费投入机制，历史遗留的欠债、设备陈旧等问题仍然突出。县级医院医疗服务水平不高，难以起到三级服务网的龙头作用；乡镇卫生院基础设施建设落后，必备的仪器设备欠缺，服务能力与珠三角地区形成很大反差，不能很好地落实镇村卫生机构一体化管理工作。
五是实施基本药物制度和综合配套改革推进困难。由于地方政府的投入机制尚不健全，加上乡镇卫生院、社区卫生服务机构合理定编定岗、分流清退多余的非卫生技术人员困难，绩效工资推进缓慢，导致基层医疗卫生机构仍然依靠药品收入维持运转，难以全面实施国家基本药物制度。
六是基层医疗保障制度建设困难不少。首先是医疗保险管理机构建设与医保事业发展不相适应。据统计，广东省医保经办机构编制人数与参保人数的配备比例低于全国平均水平的5倍多，难以保证服务质量，难以满足发展需要。今后随着全民医保步伐的进一步加快，这一矛盾将更加突出。目前新农合经办人员严重短缺，管理队伍不稳定，已成为新农合发展的最大障碍。其次是信息化建设与医保制度、新农合制度发展不相适应。近年来，医疗保险参保人数增长很快，但目前全省还缺乏一个全面、统一、系统的省级城乡医保管理信息网络，各地尤其是欠发达地区信息网络不够健全，政府对信息建设的财政投入不足，许多地方信息网络尚未延伸到乡镇、街道以及基层医疗机构，甚至个别地区还依靠手工操作，部分经办机构未与全部定点医院实现联网，难以对医疗费用进行实时监控，难以满足参保人需求。新农合同样存在资金投入不足，信息化建设滞后，未能满足服务工作需要的问题。三是各级财政落实补助资金压力较大。广东经济区域发展不平衡，欠发达地区协调各级财政落实补助资金、保证资金及时到位的压力较大。
三、推进医疗公共服务均等化的意见和建议
推进医疗公共服务均等化是保障城乡居民公平享有基本公共卫生服务的重要抓手。各级政府应当按照国家新医改精神，坚持抓根本、强基层、建机制，统筹城乡、区域卫生发展的原则，全面落实中央基层医疗卫生体制改革惠民的本意，让更多更广大的人民群众享受到改革的成果。针对调研中发现的存在问题，我们提出如下几个方面的建议：
（一）改革或完善医疗管理体制
1.统筹做好卫生规划，合理配置卫生资源。针对目前医疗资源布局不平衡，优质资源过份集中大医院，基层医疗机构资源短缺，局部基层卫生服务网络不完善的事实，必须推动各市、县加快制订新一轮区域卫生规划作为落实我省卫生“十二五规划”实施方案的具体措施。建议各级建立城乡规划与卫生部门等多部门协调的工作机制，建立区域卫生规划与城乡发展规划同步进行的机制，使区域卫生规划、卫生机构的布局与城乡发展规划、土地利用总体规划做好衔接，尤其要解决好城乡结合部的社区卫生服务中心的规划布点和用地问题。
2.要加大基层医疗资源整合力度，消除多头管理、体制不畅所造成的弊端。现阶段基层（尤以欠发达地区为甚）医疗资源匮乏，分头管理势必将匮乏的资源分割到各个部门，结果是增加行政成本的同时降低了资源利用率，矛盾和弊端日益凸显，基层干部群众的意见很大。目前以“一票否决制”管理方式要求计生、农村基本公共卫生服务（包括妇幼保健）的场地、医务人员分开，给欠发达地区资源配给造成极大压力，怨言不少。建议顺应民意，加大整合力度，在场地面积足够、服务半径许可的乡镇卫生院，内设基层计生服务站、妇幼保健站，充分利用已有的硬件和人力资源，节约行政开支成本，最大限度地提高资源利用效率。对整合的服务机构予以考核指标和工作目标定期考核，以制度管理代替多头设点，同样能够有效监督完成计生和基本公共卫生服务的任务。
3.要进一步推进基层医疗卫生机构运行机制改革。结合实施国家基本药物制度，推进基层医疗卫生机构综合配套政策改革。加快推进基层医疗卫生机构管理体制和人事、分配（基层基本公共卫生服务人员定编、定岗、全额拨款和基本医疗服务医疗技术队伍的财政拨款支持、药品采购配送、保障制度等改革，确保基本药物制度顺利实施，确保基层医疗卫生机构正常运转。同时，推广基层医疗卫生机构使用适宜技术、适宜设备和基本药物，为城乡居民提供安全有效和低成本服务；开展基层医疗卫生机构首诊制试点，建立与上级医院双向转诊制度。
（二）完善医疗服务体系方面
1.要进一步加大资源向基层的投入力度。要在提高基层医疗保障水平上下功夫。目前基层医疗人才严重匮乏，要切实贯彻“强基层”的理念，把更多的财力、物力投向基层，把更多的人才、技术引向基层，努力提高基层医疗机构的服务水平，使更多的城乡居民不出社区、不出乡村就能看上病、看得起病、看好病，逐步使基层医疗卫生机构成为群众看病就医的首选之处。要加快对社区卫生服务中心标准化建设的分类推进，加大对乡镇卫生院、村卫生站医疗设备、资金等方面的标准化建设投入，提升其硬件条件，提高其医疗卫生服务能力和水平。今后要形成公共卫生服务经费的增长机制，公共卫生机构人员经费、发展建设经费、公用经费和业务经费应由政府预算全额安排。各级财政对基层卫生的财政支持政策要到位，支持资金应列入每年的财政预算，并作为惠民、利民的民生大事加以落实。
2.要进一步加大人才培养、引进力度，实行医学生学费减免政策。针对基层医疗人才严重匮乏的现状，应参照师范生学费免费政策，实行医学生学费减免政策，定向向农村、向基层培养输送更多大专、本科卫生技术人才，以充实基层医疗队伍。农村要培养自己的子弟，积极鼓励其就读医学专业，实行免费培训，“上岗退费”，鼓励其回乡就业，服务家乡，扎根家乡，为家乡医疗卫生事业做贡献。同时，要切实解决医学人才到农村的待遇问题，确保其享有基本工资待遇和住房调剂。要建立医疗系统内部交流、进修、挂靠、晋升、培训等对口支援机制，使医学人才能安心扎根基层，又能不断提升自己，有发展、晋升空间。博罗县的做法值得推广，县统一招收毕业大学生，人事关系放在县里，然后签协议派到基层任职，半年培训，三年为一期，并解决食宿等具体问题，使其无后顾之忧，让人才安心工作，留住人才。
3.完善
4.要进一步贯彻落实《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》,在深化医改中充分发挥中医药作用。在基本医疗保障制度中，制定和实施降低中医医疗机构住院报销起付标准和提高报销比例的政策，将中医药治疗具有优势的病种纳入门诊大病统筹和住院统筹，探索按中医病种付费等支付方式，引导中医药简便价廉优势的发挥；在促进基本公共卫生服务均等化工作中，充分发挥中医“治未病”的优势，将中医预防保健服务纳入公共卫生服务体系，完善中医药参与重大传染病防治工作协调机制，将中医药防控慢性病工作纳入国家和地方慢性病防控工作规划、行动计划及防控体系建设中；在建立国家基本药物制度中，按照中西药并重的原则，尽可能多的将中药品种纳入；在健全基层医疗卫生服务体系工作中，加大对县级公立中医医院标准化建设的支持力度，加强乡镇卫生院和社区卫生服务中心、中医科、中药房的规范化建设，开展乡村医生和社区全科医生中医药知识与技能培训，大力推广中医药适宜技术，将具有一技之长中医人员纳入乡村医生管理，使所有村卫生室都能提供中医药服务；在推进公立医院改革工作中，将公立中医医院纳入区域卫生规划和区域医疗机构设置规划，制定中医医疗资源配置标准，明确不同层级公立中医医院的功能定位，研究制定倾斜政策，完善中医医院投入机制和补偿机制，安排专项经费支持重点中医专科等医院内涵建设，探索建立运用中医药诊疗技术和方法的分配激励机制和绩效考核管理制度。
5.要进一步健全基本药物制度。要建立健全药品供应配送、质量监督和安全监管机制，研究完善政府对基本药物制度的补助政策，确保财政补助及时到位，妥善解决在过渡期所库存的非基本药物问题及医保患者的就诊用药差价的补偿问题等相关配套机制改革，杜绝“以药补医”继续延续及由此所衍生的其他腐败问题。
（三）完善医疗保障体系方面
1.进一步推进基本医疗保障体系制度建设。要加强医疗保障信息化建设，开发高效率、高水平的全省统一城乡医保管理信息系统，实现与医药卫生相关信息系统的对接，尽快实现异地就医结算的顺畅，实现主要业务的全程信息化处理。要加快推进医疗保障城乡、区域一体化步伐，全面落实国家医改方案精神，将医疗保障城乡一体化摆在更突出的位置，由省政府出台指导意见，统一规划。要完善财政投入机制，加大对医疗保险的财政投入，加大对城乡居民参保缴费补助的力度，逐步提高补助水平，形成可持续发展的长效机制；加大对医疗保障能力建设和信息系统建设的投入提高管理水平和经办能力，通过增加投入，提高管理效率，增强基金使用效率，保证基金安全运行。
2.积极推动城乡统筹，为实现医疗保障城乡一体化做积极准备。有条件的地方应将职工医保、居民医保和新农合医保整合为一个制度，政府不论户籍全部给予财政补助，使所有人平等参保缴费，以此降低个人缴费水平，提高保障水平，使城乡居民之间、就业人群与非就业人群之间享受医疗保障政策上的平等。经济条件还不具备三项统筹，且新农合医疗保障管理队伍人员不足、管理人员水平低下（由农民兼职）的地方，应积极推进城乡医保统一交由城镇医保分账管理的模式。城镇医保人员管理新农合基金，既充分利用已有人力资源，又可以提高新农合基金管理水平，也有利信息化管理的推广；分账管理基金，可以解决城乡筹资水平不一和医疗资源可及度不等导致的资源挤占的矛盾。当卫生行政管理体系与医疗服务体系真正功能分开（管办分开）时，则应探索国际广泛采用的由卫生部门既管医疗机构，又管医疗保险资金偿付的“一手托两家”的管理体制。
3.加大对医保统筹基金使用情况的监管。医保基金管理要透明、公开，对于基金的用途和去向、结余等情况要定期向人大代表、人大会议报告，以确保医保基金使用安全。在严格监管的基础上，应该让目前结余较多的医保基金发挥更大作用，改善民生，以解决目前仍有较多老百姓看不起病的问题。
医疗卫生工作是一项系统工程，基层医疗卫生体制改革更是任重而道远。我们相信，在省委省政府的正确领导下，以科学发展观为指导，坚持改革，通过边改边试边总结，基层医疗卫生工作一定能取得丰硕的成果。
办 法：
