提案第20110081号
案 由：完善我省城镇低收入群体住房保障制度的政策建议
提 出 人：致公党广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
住宅权是基本人权，也是社会稳定和谐的基石。然而，在广东社会转型和城镇化进程中，城镇居民收入差距不断扩大，社会分层与分化加剧。面对城镇房价的快速上涨，低收入群体住房保障问题已经成为社会关注度最高的民生热点之一。建立健全广东城镇低收入群体住房保障制度体系，保障城镇低收入群体的住宅权，不仅是维护城镇低收入群体基本生存权的重要内容，也是社会公平与公正和广东经济社会长期稳定和谐发展的需要。作为改革开放前沿和中国经济社会发展标志的广东，应当率先明确城镇低收入群体住房保障的政府责任，加快完善城镇低收入群体住房保障体系的进程，强化城镇低收入群体住宅权的制度保障。
一、广东城镇低收入群体住房保障的现状
自2003年以来，广东省将保障性住房建设纳入“十项民心工程”予以实施，出台了一系列政策，编制了住房保障规划，同时采取积极措施，落实保障性住房土地供应、资金与税费优惠等，取得了一定的成效。8年中，广东共提供各类保障房30.4万套，于2006年底完成了对2003年登记在册的人均收入低于当地最低生活保障线且人均住房建筑面积低于
（一）广东城镇低收入群体购房困难加大
截止2009年底，广东城镇常住人口约为6087万人，占常住总人口9638万人的63.15%，是全国城镇化水平最高的省份之一。依据全国户均人口3.17人计算，广东城镇总户数为1920.189户。其中，广东省城镇20%最低收入户约384.037万户。2008年广东城镇居民20%最低收入户年人均可支配收入为6649.93元，20%最高收入户年人均可支配收入为44463.31元，二者相差6.68倍。2009年广东城镇居民20%最低收入户年人均可支配收入为7461.77元，20%最高收入户年人均可支配收入为47520.29元，二者相差6.368倍。2007至2009年，广东省城镇商品房每平方米平均价格分别为5765元、5994元和6583元。依此计算，广东省城镇20%最低收入户年均可支配收入仅能购买
（二）广东城镇低收入群体住房保障比率低
2003年至2010年5月底，广东累计投入资金49.2亿元，为8.5万户城镇低收入住房困难家庭提供廉租房保障；累计投资144.2亿元，建成经济适用房8.4万套。2010年广东6项保障房合计新开工建设13.5万套（其中，新开工建设廉租房2.73万套、经济适用房1.61万套、公共租赁房4万套；林区改造危房5700户；垦区改造2.6万户）。8年中，广东共提供各类保障房30.4万套，不足城镇20%最低收入户（约384.037万户）的8%，远远低于全国平均水平。如2010年，广东省新开工廉租房和经济适用房两项合计4.34万套，不到2010年国家计划保障性住房580万套的1%。
二、广东城镇低收入群体住房保障存在的主要问题
广东低收入群体住房保障存在的主要问题包括：低收入群体住房保障的制度不健全，法律规范缺失，政府责任不明确，政策执行效果不理想；住房保障的配套机制缺位，不能获得金融、财政和税收等政策的及时、充分和有效支持，保障房建设用地、资金等落实困难；住房保障的对象不清、保障比率低、范围小，低收入群体受益面不大。
（一）低收入群体住房保障缺乏法律规范
2008年，广东省政府出台了《关于切实解决城镇低收入家庭住房困难的实施意见》，2009年7月，广东省委办公厅和省政府办公厅联合下发了《关于建设宜居城乡的实施意见》，此外，广东省住房建设管理部门牵头起草了《广东省城镇住房保障发展规划（2009—2020年）》，上述《意见》或《规划》一定程度上推进了低收入群体住房保障的进程。但迄今为止，广东省及其他地级以上市均是以规范性文件如《通知》、《意见》、《办法》等形式推进住房保障工作，尚未出台有关住房保障工作的地方性法规或省政府规章，住房保障缺乏法律制度规范，连贯性、权威性不够，政府责任不明确，影响了政策执行的效果。
（二）低收入群体住房保障配套机制不健全
广东省低收入群体住房保障工作涉及民政部门（主管低收入群体保障工作）、建设部门（主管保障性住房建设）、国土部门（主管土地供应），各部门之间协调配合不够，评分标准和准入对象条件不统一，影响了保障性住房分配的公平和公正以及保障性住房的适时动态管理和调整。由于缺乏法律制度保障和配套机制，低收入住房保障的资金预算不足，融资渠道狭窄，执行时随意性大，资金到位率低；低收入群体住房建设用地存在供应不足和适应性不足双重问题，如规划选址难、征地拆迁难、用地区位偏远等。
（三）低收入群体享受住房保障的程度低
2007年，广东省低收入群体住房保障标准由原来的“人均收入低于当地最低生活保障线且人均住房建筑面积低于6平方米的双特困户”提高到了“人均住房建筑面积低于10平方米低保家庭和低收入家庭”，事实上，其保障的只是城镇特困户或低保家庭。自2003年至2010年5月的近8年时间中，广东共提供各类保障房仅30.4万套，不足城镇20%最低收入户（约384.037万户）的8%，更没有覆盖到大量的“夹心层”居民及外来务工人员和新就业职工。
（四）低收入群体界定及住房保障标准不统一
低收入群体是一个动态的概念，在城镇化进程中尤其如此。如农民工以及收入变化等引起的低收入人口的变化如何科学合理计算，缺乏统一标准。在住房保障对象方面，应当明确为城镇低收入群体，而不是中低收入群体，现阶段亦不宜包括农村低收入群体。如何有计划、有重点、分步骤、分层次解决低收入群体住房问题需要统筹规划，但应当在概念内涵及对象范围上统一认识。目前，存在概念模糊，保障对象宽泛、保障标准不统一、保障途径重复、保障机制与市场机制冲突、政策实施结果与其初衷错位等诸多问题。
三、完善广东城镇低收入群体住房保障制度的建议
低收入群体是一个长期存在的社会现象，旧的退出伴随着新的加入，虽然总量上在特定时期会有波动，但基本会维持在一定的数量。低收入群体住房保障的制度规范也必然是长期的和稳定的，不能朝令夕改，始乱终弃。建立健全低收入群体住房保障的法律规范和长效机制，明确政府责任，完善配套措施，强化政策执行力，提高低收入群体住房保障的科学性、合理性和实效性，是低收入群体住房保障贯彻落实必不可少的制度规范。
（一）建立健全低收入群体住房保障的制度规范
低收入群体的出现是个人原因与社会制度因素共同促成的社会分层和分化的结果，在相当长的期间难以从根本上消除。从社会制度因素看，低收入群体是机会不平等、身份不平等、收入分配制度不完善、分配关系不合理等制度性缺陷以及产业结构重大调整等因素共同作用的结果。低收入群体的低购买力决定其无法在住房市场化的背景下通过自力救济解决住房问题，而其社会成因是低收入群体住房保障政府责任的法理依据。因此，通过法律、法规，明确低收入群体住房保障的政府责任，规范保障性住房的运作机制，包括运营主体、土地储备和供应、资金来源、监督管理、退出机制及与之相应的政府回购机制等。
（二）明晰低收入群体住房保障的各项标准
1.明确保障性住房的准入门槛。住房保障的对象不能模糊宽泛,保障范围宜在城镇最低收入组20%，他们是无力通过自力救济解决住房问题的人群；界定标准要科学并具有可操作性，如通过健全社会征信系统，利用现代电子技术实现对个人收入的准确划分，可量化的审查标准可以是人年均可支配收入减去必需生活开支后剩余部分之积累可购买商品房的年限。2.设定保障性住房的标准。保障性住房标准应现实性与前瞻性兼具。按广东城镇户均人口3.17人，每人住房面积20平米计，广东现行住宅消费保障的标准宜定位于70平米之下，不宜过高。过高的标准既与地方政府的财力不符，也有违保障性住房的性质。但也不宜过低，标准过低会造成若干年后的贫民窟，是缺乏前瞻性的短期性行为。
（三）实现从调控房价向保障性住房建设的战略转移
通过行政手段调控商品房价格既缺乏理论依据和实际效果，也不能实质性增进社会或公共利益。对低收入群体而言，商品房价格是6000元/平米还是20000元/平米并无差别，因为他们根本无力购买商品房。政府制定住房政策或法规时，应明确区分“保障性住房”与“房地产市场”，坚持“商品房由市场运作，保障房由政府主导”或“保障+市场”的二元模式解决住房问题，将20%低收入群体住房从房地产市场剥离出来，作为政府经营的公共产品，进行封闭性的内循环，实行有限产权，有限转让。对80%中高收入人群的住房应当通过市场机制来解决，政府通过制定政策进行宏观调控（如住宅土地供应、税费等）。
（四）强化住房公积金低收入群体住房保障的功能
现行的住房公积金制度，实行“低存低贷”、“高存高贷”，“低存低补”、“高存高补” 的办法。大量低收入住宅困难家庭因收入低，单位和国家补贴公积金很少，甚至没有住房公积金和住宅补贴。高收入者因工资高，国家和单位的补贴也高，公积金实际已经成为“劫贫济富”的工具。住房公积金的功能应当明确定位于低收入群体的住房保障，通过其政策性住房金融职能，使更多的低收入群体，在更大力度上享受住房公积金政策的优惠。广东宜重新构建符合经济社会发展的住房公积金缴存、贷款条件、贷款比重及其与外部经济变量和政策目标的联动机制，安排专门的低收入家庭公积金贷款预算，对低收入家庭实行优惠利率，确立住房公积金改善低收入群体住房条件的政策扶助价值取向及保障政策高效贯彻落实的制度体系，借助政策与法律的收入再分配功能，使低收入群体实质受益。
（五）突破户籍堡垒保证低收入群体住房保障的公平与公正
城镇化是社会进步的标志，也是经济社会发展的必然趋势。改革开放以来，中国的城镇化取得了瞩目的成就：城镇化水平由1978年的17.92％提高到2007年的44.7％，和2009年的46.6%，城镇人口达6.2亿。中国社科院发布的城市蓝皮书预计，到2015年城镇化率达到52%左右，到2030年达到65%左右。城镇化的快速发展也产生了诸多问题和矛盾，其中基于城乡、户籍、编制等产生的保障性住房享有的机会不平等有违社会公平与公正，加剧了社会分层与分化，激化了社会矛盾，与广东的城镇化发展趋势相背离。广东作为经济相对发达的地区，应当充分发挥先试先行的优势，突破保障性住房的户籍限制，使保障性住房更大程度上惠及非户籍低收入人群。
办 法：
