提案第20110090号
案 由：推进我省老龄服务事业，应对老年化社会的建议
提 出 人：致公党广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
按照国际通行的标准，60岁以上的老年人或者65岁以上的老年人口在总人口中的比例超过10%或者7%，即可被看做是进入了老年型社会。根据广东统计网发布的《1978-2007年广东人口发展情况综述》中的数据显示，在此期间我省65岁及以上老年人口比例从5.47%逐步提高至7.80%，已经进入到了老年型社会，2009年65岁老年人口达到640多万，占户籍人口总数8%。日益严峻的人口老龄化，与人口高峰、就业高峰重叠，与经济转型、社会转型、文化转型相交织，渗透到经济发展和社会生活的各个领域。老龄问题不仅是个人和家庭的现实问题，还是关系国计民生的重大社会问题，及时调整消费结构、产业结构、社会管理体制以适应人口年龄结构的巨大变化，是谋求我省经济社会持续协调发展的重要举措；做好老龄人工作也是提高我省幸福指数、建设幸福广东的重要内容，是社会经济发展到一定阶段的必然要求。
一、我省老龄服务业的主要问题。
1、缺乏完善的老龄政策体系。近年来，虽然我省制定实施了一系列与老龄事业发展密切相关的法律、法规和政策文件，如《广东省老龄事业发展“十一五”规划》、《广东省老年人权益保障条例》、《广东省政府办公厅关于进一步加强我省农村老龄工作的实施意见》、《广东省民办社会福利机构管理规定》及《关于做好我省老年人法律援助工作的意见》等，老龄政策的框架体系已经初步搭建起来，但在养老保险、养老服务、社会救助体系和老龄产业发展等方面还没有形成互相配套、互相补充、有效衔接的政策体系。同时，由于一些政策缺乏可行的实施细则，造成了老龄事业在发展上的一些困境。以《广东省民办社会福利机构管理规定》为例，虽然该《管理规定》对民办福利机构在设置条件、维护服务对象权益和规范管理等方面做出了一系列规定,对民办福利机构在土地购置、房屋建设、用水、用电、用气、政府购买服务等方面也明确了一系列优惠政策，但由于缺乏配套的实施细则和政府各部门之间的协调不足等原因，很多民办养老机构在实际运作中很难享受到《管理规定》所规定的土地等方面的优惠政策，从而在举办养老机构时直接面临较高的土地使用成本，而过高的土地价格一方面让部分准备兴办民办养老机构的投资者望而却步；另一方面又迫使很多民办养老机构只能通过租赁的方式来获得经营场地。由于租赁合同最长期限是20年,经营环境的不确定性直接导致民办养老机构的投资者不愿追加投资对养老院进行扩建和改善内部硬件环境，极大地制约了养老院的发展。
政策依据的缺乏导致民办养老服务机构的发展还存在着一些制度性障碍，如部分民办养老机构不愿注册登记，基本处于无法人资格、无银行独立账户、无明确工作人员身份及待遇、无管理经费保证的“四无”状态，缺乏政府的有效监管。
此外，在居家养老方面,广东省尚未制定省级层面的居家养老服务政策,居家养老的模式、场地建设、经费保障、人员管理、运营监管等方面都缺乏指导性政策，造成各地市的居家养老发展处于自发无序状态。
2、养老服务业的投入不足。截至2009年底，广东全省户籍人口约为8300多万人，60岁以上的老年人口约为1048万人，占户籍总人口的12.5%，其中65岁以上老人占640多万，且仍以每年3.5%的速度递增，预计到2015年全省老年人口总数将达到1288万人。而截至2009年底，全省经民政部门登记在册的养老福利机构有1673所，床位约10.3万张，服务对象约7万人。照此计算，我省每100个老人才有1个养老床位,养老床位数对老年人口总数的占比仅为1%，而截至2008年底，上海市养老总床位数已达8万张,占该市户籍老年人口数的2.8%。根据省民政厅2009年10月所做的一项抽样调查,全省有超过5.8%的城市老年人有意愿入住养老机构。由此可见，我省养老服务机构的需求与供给的矛盾非常突出，作为经济强省的广东，养老机构发展的水平比较滞后。
在养老机构无法满足社会养老需求的情况下,就需要以多种养老形式来进行补充，其中一个主要的方式就是依托社区,为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等养老服务。但是,目前我省居家养老的发展呈现覆盖面过窄、发展滞后的局面。全省37个社区居家养老服务示范点仅为5万多名居家老年人提供了不同程度的到户服务。
除覆盖面过窄外,社区养老服务配套设施投入不足的问题也很明显。以“星光老年之家”为例，作为一项重要的社区养老服务设施,“星光老年之家”的现状与其建设的初衷明显违背。大部分的“星光老年之家”投入使用后缺乏后续运作经费,一些场地闲置或被挪作他用,部分甚至沦落成个人承包的收费麻将馆。再如作为居家养老重要载体的“平安通”项目，从2008年8月项目正式启动后,一直推行缓慢,并没有达到预期的受欢迎程度，其原因在于有的困难家庭根本就没有安装固定电话；而不符合低收入条件的老人由于不愿支付每月的服务费，对此也并不欢迎。
造成上述发展困境的原因之一就是政府投入的不足。老龄人口的特殊性决定了养老服务行业是一个微利行业，不论养老服务由谁提供，都必须以政府投入作为强大后盾。政府的投资主体角色除了直接财政拨款以外，还应通过税收优惠政策鼓励民间资本进入居家养老服务领域，没有政府的资助或政策倾斜，养老服务行业将难以为继。从养老服务业比较发达的欧美国家经验看，养老服务绝大部分是通过政府购买服务的方式来提供。其基本运作模式为：政府将社会福利服务资金纳入财政预算，通过政府立项、公开招标（或委托）、民间操作、政府评估的流程，购买民间社会工作服务组织的专业服务项目。
目前广东省的养老服务经费尚未纳入财政预算,全省各级财政预算中都没有“社会福利”的专项科目，开展养老服务的经费主要依靠福利彩票公益金。而由于没有稳定的养老服务经费预算,不仅机构养老的发展受到限制，其他如社区养老、居家养老等形式也难以有效开展和维持，这就造成我省在院舍养老严重不足的情况下，其他的养老形式由于经费严重不足而难以持续开展的局面。
3、对发展老龄产业认识不充分，缺乏积极引导。老龄产业是指为老年人提供产品或劳务、满足老年人口衣食住行等各方面需求的各种行业、部门的通称。从这个概念看，老龄产业不是一个独立的产业部门，而是一个跨行业、跨部门的综合产业群。简而言之，老龄产业可以说是一种服务对象在年龄上属于老年人的专门产业，其划分的基础和依据是人口老龄化趋势的加强和老年人口数量的庞大与增长，以及随之而来的对老年产品和服务的需求。
随着我省社会经济的发展和老年人口结构的变化，老龄产业的发展面临一系列积极有利的因素，这主要表现为老年人收入的增加和老年人消费观念的更新、老龄产业发展资金的积累和老龄产业人才的壮大等方面。而在老年人口数量逐渐增多的同时，老龄人口的需求层次将越来越广，老年消费市场规模将越来越庞大，老龄产业已经成为一门新兴的、综合性的产业，成为从第一、二、三产业中派生出来的特殊产业，有着巨大的发展潜力。而目前大多数的市场投资者还没有意识到人口老龄化趋势对市场需求变化所造成的影响，也没有看到人口老龄化所带来的新的市场发展空间和前景，从而直接影响了他们对老龄产业的参与和投入意愿。
市场经济条件下，企业和个人始终是老龄产业发展的投资主体，他们的投资积极性对老龄产业的发展起着至关重要的推动作用。我省老龄产业发展缓慢，除了投资者认识上的偏差之外，政府的引导作用未能充分发挥也是一个非常重要的原因之一。
老龄产业是一个具有经济和社会双重效应的、综合的非独立性新兴产业，它为满足老年人特殊需求所从事的生产、经营、服务等经济活动不仅要遵循市场经济规则，更为重要的是还必须结合经济社会发展的实际情况，充分考虑到老年人的经济状况和实际承受能力，既要讲经济效益，又必须考虑社会效益，这就需要政府给予明确的产业指引，创造良好的产业环境，引导培育老龄产业积极健康的发展。
虽然在现代社会，政府的很多职能或某些职能的相关环节可以通过购买服务等政府管理工具由市场组织或一些独立部门完成，但老龄产业的政策导向和资金保障责任则是在任何时候都无法让其他部门或主体取代的。老龄产业作为社会事业的一个重要组成部分，其公共产品的特性决定了其具有一定程度的“非营利性”特征，而市场活动则始终是通过利润调解的，完全依靠市场来提供与老龄产业相关的公共产品和服务是行不通的。政府当前的某些职能可能会由市场组织或公民社会组织来承担，但政府作为老龄产业投资主体的角色和职能只能加强，不能削弱。面对老龄社会，政府必须积极应对，不断完善养老服务体系建设,加大投入,为进一步的社会老龄化做好物质准备。
二、推进我省老龄服务业发展的建议
随着老年人口的不断增加，老龄产业作为一项“银色产业”，是老龄化社会中最具活力、最有发展前途的产业之一，老龄产业必将成为国民经济发展的其中一个方面，建设和谐、幸福的“银色家园”也是建设幸福广东、提高人们幸福指数的重要内容。老龄产业是个很宽泛的概念，我省的老龄产业在许多领域还刚刚起步，探索具有广东特色的老年社会政策模型，在提高老年服务的基础上，使老年产业成为我省经济一个新的增长点就成为 “十二五”期间需要重点关注的问题。当然，老龄服务业发展仅仅依靠政府的力量是不够的，应当动员全社会共同参与，鼓励走社会化、产业化发展道路。因此，我们提出以下政策建议：
1、制定切实可行的政策。目前在老龄产业发展的最初阶段，国家产业政策的制定和完善将是带动老龄产业发展的最基本和最主要因素。因此，我们建议政府有关部门应尽快制定相关的配套政策，出台《老龄产业发展管理办法》，为老龄产业的发展提供法律依据，使老龄产业的发展步入法制化的管理轨道。这些政策包括产业发展导向、投资政策取向、行业规范与管理等。
2、大力加强养老机构的建设与管理，为老年人提供多种层次的养老服务。应以政府为主体，继续加大养老机构的建设，同时积极鼓励投入主体的多元化，支持动员社会力量举办民营养老机构，并在政策上给予支持，使民营养老机构享有公办养老机构的待遇，将民营养老机构作为一种投入主体多元化的形式；政府应继续加大养老院管理力度，在扩大床位数量的同时，加强养老机构护理人员的培训，提高护理服务质量；培养针对老年人群具有一定医学背景的专业护理人才，在养老机构或家庭开展服务，提高老年人群养老和养护服务水平。加强研究老年长期护理社会保险制度，以解决医保制度还不能解决的老年长期护理问题。
3、大力开发老年产品和服务。对开发老年产品和服务相关行业组织要加大支持力度。大力开拓老年康乐服务营销市场，开设老年人用品专营市场、老年用品专柜，辅以优惠政策，引导、培养、更新老年人消费观念。政策性养老的为老服务工作要少采取政府包办模式，多采用社会中介组织提供具体服务，政府来购买的方式。要鼓励各级慈善组织、基金会以及企业，为开发、培育老龄产业快速发展注入更多的资金支持。
4、发展老年福祉科技。应进一步加大财政投入，加强老年医学卫生科技发展，将老年学和老年医学的研究与现代化科技的应用结合在一起，建立老龄化基础信息动态监测系统，有效整合社会照护资源，及时全面地掌握老年人信息，以便为制定、实施涉老政策提供基础数据支撑，用现代化的科学技术为老年人营造一个良好的环境。要把老年福祉科技发展纳入科技体系和老龄事业发展的总体规划，作为构建和谐社会的重要任务来抓，充分调动各部门的积极性，形成通力协作的老年福祉科技发展格局。
5、加强老年人力资源开发工作。随着社会的发展，生产和办公自动化水平大大提高，这十分有利于老年人凭借其智力和经验优势再次参与到社会生产。现实也证明了老年人再就业过程中，经验技术起着很重要的作用。因此要尽快建立老年人力资源的价值评估、使用管理、权益保障体系。营造良好的社会氛围，转变养老观念。老年再就业者能同周围世界产生更多、更积极的交流，从而避免了退休后闲置家中，无所事事可能产生的消极心理，可以保持健康乐观的心态。同时这也是新型养老方式的一种。更新老年人的价值观，让现代老年人树立起“既有享受退休的权利，也要尽相应的社会义务”的新观念。因此，老年人的再就业已远远超出了经济意义。
6、建立多层次养老机构。随着人们思想观念、生活水平及家庭结构等因素的变化，入住机构养老被越来越多的人所接受。据抽样调查显示，目前大约有20%的老年人有入住养老机构的愿望，已有的养老机构无法满足老年人的入住需求，养老机构将有更大的市场发展空间。养老机构应根据不同的投资来源确定不同的受众对象及档次，因时因地制宜，不同形式相结合，综合协调发展。在规模上，立足失去内有限土地资源，发展小区公寓养老模式。或者外拓空间，以美国太阳城养老中心为参考模式，建立集养老、医疗、休闲等功能与一体的大型养老社区。在档次上，政府出资兴建的老年公寓应更体现其公益性和福利性，服务对象主要面向无经济承受能力以及中低经济承受能力的老人；民间资金投资的养老机构，在给予及时的政策支持前提下，走市场化运营道路，自主经营、自负盈亏。
办 法：
