提案第20110073号
案 由：关于广东沿海渔民转产转业政策改进建议
提 出 人：致公党广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
随着《中日渔业协定》、《中韩渔业协定》和《中越北部湾渔业协定》的签署和相继生效，中国东海、黄海和北部湾渔业管理制度发生了根本性变化，沿海渔场大幅度收缩，大批渔船不得不撤出传统作业渔场，海洋渔业发展面临着前所未有的严峻挑战。
中越双边渔业协定的签署生效，导致广东北部湾划界后缩减3.2万平方公里的高产优质渔场，6600艘生产渔船被迫退出传统作业海域，6万海洋捕捞劳力及2.5万渔业相关产业劳力将面临失业的威胁，66万渔业人口的生产、生活受到严重冲击。为了保证渔区经济发展及社会和谐稳定，从2002年以来，中央和地方政府颁布了一系列政策来支持渔民转产转业。如2003年中央发布了《海洋捕捞渔民转产转业专项资金使用管理规定（财办农[2003]116号）》，从2002年起三年内，中央财政每年安排2.7亿元海洋捕捞渔民转产转业专项资金，主要用于减船转产补助；农业部发布了《2003-2010年海洋捕捞渔船控制制度实施意见》；
一、渔民转产转业政策实施的主要问题
1、海洋渔业资源产权问题
海水的流动性和边界的模糊性，使得渔业产权界定十分困难，导致海洋渔业资源具有公共产品的特性，使得对其开发利用不具有排他性。名义上，渔业资源所有权从法律上归属国家，但使用权对全体公民开放，实际上主要归属沿海渔民，渔民在缴纳一定的税费后，渔货品按市场交换，享有受益权，渔民是事实上海洋渔业资源产权主体。但管理和养护是各级渔业部门代表国家管理和养护海洋渔业资源，这种所有权与使用权的不一致性，使渔民用海不养海，即“只管用，不管养护和维修”造成海洋渔业资源的过度利用，陷入“公地悲剧”困境。因此，渔业资源的基本特性和现行渔业产权制度安排，是造成渔业问题的根本所在，从而导致转产转业政策实施效果与预期设想相差较远的原因所在。
2、民主参与机制问题
公民是政策的主体。政策能否产生好的效果，除了取决于政策制定的科学性和行政机关的执行力度外，民主参与机制、公民的支持程度也是起重要决定因素。目前转产转业政策是通过中央到地方的渔业行政主管部门来推进实施的，主要依靠政府的强制力及宣传发动来推动，双转成了政府的主导工作，是政府推着渔民“转”，而不是渔民自己要“转”；另外，渔业规制措施，也属于政府集权管理，是政府通过其权威和强制力，对海洋渔业资源进行高度集中的控制和监管的一种制度，这样由行政管理替代了资源的产权管理。但行政命令并不能带来渔业资源的合理开发利用，所以，对大多数渔民缺少弃捕上岸的激励，这就不难理解到后来政策推行的难度越来越大，政策目标也越来越难以实现，也是导致政府的管理成本十分高昂原因所在。
3、补贴问题
一是政策补贴错位。据调查，目前的渔民其实有两种类型，一类是渔老板，拥有的渔业资产相对庞大，船舶动力较大；另一类是靠一条小船吃饭的传统渔民以及失去生产资料受雇于船老板的渔民，后者占绝大多数。按照农业部和财政部关于转产转业的文件规定，现行的减船补贴是以船为单位根据动力大小进行落实的，即补贴10千瓦以上的渔船，10千瓦以下的减船无法享受到转产的补贴。以湛江为例，目前大约有6000多艘8.8千瓦的渔船得不到补贴。得不到补贴的渔船大部分只能在近海从事定置网作业，这样对于幼鱼虾仔的破坏尤其严重。转产转业一个非常重要的目的就是保护海洋渔业资源，尤其是近海的渔业资源的恢复，但由于政策设计的不合理导致了与实施目的背道而驰。另外，政策补贴的对象目标为渔船的所有人。但在转产转业的实施过程中，享受补贴最多的是渔老板，而占渔民最大多数的困难渔民实际上并没有得到多少补助，甚至还因为渔老板的转产而失去了赖以生存的依靠。因此，现行政策一个非常严重的偏差就是补贴依据的是渔业资产的产权，而不是渔民的渔业权。
二是补贴偏低。渔民转产转业所需要的扶持资金规模大，如中越分界线以西生产的6000艘渔船都要转产，每艘补助5万元，就要30亿元。但是，从2002年3月起至2005年连续3年，中央政府每年拨款2.7亿元，其中2亿元用于渔船的强制报废补助，0.7亿元用于渔民转产转业项目补助。广东省政府2002年安排转产转业资金为2000万元。作为中越北部湾划界后影响最大的湛江市由于财力有限，政府扶持力度更小。每户渔民得到政府支持的资金很少，按转产转业的政策报废，补偿金不足投入成本的1/4。
三是补贴缺乏持续。转产转业政策通过报废渔船，减少捕捞船只和作业渔民，从而控制捕捞强度，与入捕许可一样，属于投入控制管理措施。但一是对淘汰报废渔船一次性补助，缺乏可持续性。一般报废转产补助仅5-6万元，只有实际船价的10%左右。补助标准的计算没有考虑渔民淘汰渔船的机会成本，渔船是渔民的生产工具，每年可以为该渔民带来一笔稳定的收入。假设该渔民现年30岁，每年捕捞收入3万元，捕捞渔民以50岁作为退休年龄，若目前市场利率为2.5%，按普通年金公式来计算，通过折现计算给他的补偿金应是52.52万元，而不是区区的5-6万元。因此“双转”政策并没有解决渔业资源产权制度安排的根本性问题，只治标不治本的制度安排。
四是补贴不稳定。中央给予补贴的对象包括，一是报废渔船补助；二是项目补助资金，对象为项目业主单位。项目资金包括培训及就业，即提高渔民就业技能的转产培训费用。尽管国家和地方每年都增加海洋捕捞渔民转产的培训费用，对于那些文化程度较低的渔民而言，如果要将他们培训至就业层次，资金缺口仍然很大。并且这些补助金都是一次性的，不能构成预期收益的主要部分。
4、突出短期效应，缺乏长期规划
在当前市场经济条件下，虽然强迫命令式的经济发展计划已不复存在，渔民也不会接受。但指导性的发展规划和发展目标还是必须的。只有在明确的发展目标和科学规划的指导下，才有可能事半功倍地推进转产转业。广东省在制定转产转业政策时就缺乏相应的长期规划，只是将扶持期限定为5年，以后再根据情况推进，这种只突出短期效应，缺乏长期规划是不能达到双转的目的。
5、缺乏社会保障
渔业也同农业一样，实行家庭承包经营制，家庭分散经营模式下会造成多重风险与公共物品供给问题。在家庭承包经营制下，一家一户，独自经营，虽有效地解决渔民劳动效率问题。但分散化渔民经营方式难以使渔民通过私下的协商方式提供渔业生产公共设施、养老医疗保险、失业保障、渔区生活所必需的公共品。转产转业政策也缺乏应有的社会保障制度。因此，渔业设施等公共产品供给陷入“囚徒困境”的帕累托最劣状态。渔民尤其是失海渔民、老年渔民成了真正意义上的弱势群体。其次是户籍制度僵化，限制了劳动力的合理流动，成为制约广大渔民脱离渔村实现转产的紧箍咒。所以，为顺利推进转产转业工作，应适当考虑在给予渔民一定经济补偿的同时加强社会保障，消除渔民转产转业的后顾之忧和不安定因素。
6、政策监管问题
由于国家对渔船监管失控导致地方政府一些人的机会主义。一是非法买卖和违规更新改造渔船的事件时有发生，出现了骗取报废资金造大船及非法捕捞渔船的现象，“双转”政策被人钻了空子，产生了扭曲的激励机制。二是捕捞业尚未实行准入制度，对渔民“双转”带来很大冲击。为大幅度压缩捕捞，从中央到地方采取措施动员渔民转业。但国家尚未实行捕捞行业准入制度，内地农民工可以自由进入捕捞业；弃捕上岸的渔民马上可以被外地劳动力所替代，外来工虽然技术差些，但听话肯吃苦，并且支付的工资较低，船东老板为追求利润最大化，反而有雇佣外地非渔劳力的激励，真正渔民失业；三是一部分经费补贴给项目老板作为解决渔民就业条件，但很多渔民就业不到一两个月又被老板炒鱿鱼或自己不愿受约束下岗，这样使得“双转”政策失效。
二、改进建议
1、改进支持性政策
目前实施的渔民转产转业政策存在着补贴政策不是很科学、补贴范围过窄、补贴标准过低，政策的支持进而丧失了减船转业的积极性。因此，要对现有政策进行改进，延续海洋捕捞渔船报废补助政策，实行对报废捕捞渔船中非船东渔民一定经济补助、放宽减船功率的补助范围、适度提高对钢质捕捞渔船报废补助标准。
2、扩大引导性政策
现行渔民转产转业政策失效的一个重要原因就是渔民转产后出现就业难问题。要通过扩大引导性政策提高渔民就业能力、扩大就业范围，使渔民“离船不离海”、“转业不失业”。这些政策主要包括完善培训政策，包括培训形式多样化，设立渔民子女的助学补贴；落实渔业权保障渔民权益，包括建立渔业准入制度、建立有偿使用海洋生物资源制度、建立捕捞马力指标有偿转让制度、恢复实施原渔业资源增殖保护费收取标准、实施对占用渔场海域的用海单位给予渔民经济补偿；通过项目引进带动相关产业发展，解决转产渔民就业问题。
3、完善保障性政策
由于渔民的特殊性，现有的保障体系还没有完全覆盖，这也是渔民转产转业的一大隐忧。因此，可以通过完善渔民的保障性政策，将渔民的最低生活保障和养老保险机制纳入社会统筹保障体系，解除渔民的后顾之忧。这些保障性政策主要有渔民最低保障制度，渔民养老、医疗、失业保险制度以及渔业政策性保险制度等等。
4、加强“双转”政策宣传
渔民转产转业积极性不高的一个重要原因是很多渔民根本不清楚渔民转产转业政策的内容及申报、审批程序。通过报刊、广播电视等媒体，要采取走村串户走访以及其他各种形式的宣传方式加大宣传力度，使制定的渔民转产转业的政策和实施办法深入民心，为渔民转产转业工作的顺利开展创造良好的社会氛围、良好的思想基础和良好的心理准备。
5、提高效率
在实地调研和问卷调查中，渔民转产转业政策执行人员的工作能力、工作态度以及服务意识与渔民减船转业行为有很强的相关性。如审批时间过长让渔民有畏难情绪不愿减船。因此，在提高政策执行人员的工作效率、工作作风上还有很大的改进空间。
办 法：
