提案第20110075号
案 由：关于加快完善村镇建设法规 引导农村建设科学发展的建议
提 出 人：致公党广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
改革开放以来，广东省特别是珠江三角洲地区在外来资本和政策优势的带动下以超常的速度发展，广大农村地区的社会、经济状况得到了极大的改善。基于我国已进入“以工促农、以城带乡”发展阶段的判断，2005年以来，党中央明确提出建设社会主义新农村的重大历史任务，和具体的指导意见。广东省结合省情发布了《中共广东省委广东省人民政府关于加快社会主义新农村建设的决定》和《广东省建设社会主义新农村发展纲要》文件，并根据建设部的《关于村庄整治工作的指导意见》制定了《广东省村庄整治规划编制指引(试行)》等指导性法规。调研显示，经过多年实践，我省珠三角的中山市以全域中山的理念推进的城乡规划工作，全市1347个实现自然村村镇建设规划全覆盖（少数规划方案仍在审批过程中）。我省欠发达地区创造了“徐闻模式”和“德庆模式”等具有鲜明地方特色的村庄整治模式。其中“徐闻模式”可以概括为“四通五改六进村”(通路、通电、通邮、通广播电视；改水、改厕、改路、改灶、改房；党的政策进村、科技进村、先进文化进村、优良道德进村、法制教育进村、卫生习惯进村)，通过政府提供规划、“回乡团”指导、村民具体执行的方式创造性地破解欠发达地区建设社会主义新农村的难题；“德庆模式”的目标则更具针对性，其提出的“五改五有”(改水、改厕、改路、改灶、改造住房；有篮球场、有垃圾填埋场、有生态小公园、有禽畜饲养栏、有建设规划)更注重提倡村庄生态文明，以切实改善村民生存环境为出发点，以基础设施的改造带动村庄物质文明和精神文明的建设。
一、我省农村村庄建设存在的主要问题。
但是，由于缺乏有效地法规的指导和公共财政的长期投入，在广东省村庄建设过程中，出现了一些具有普遍性的问题，主要表现在：
1、缺乏有效的整体规划，不同功能用地杂处，许多村镇忽略道路、文化活动场所、农贸市场、卫生服务等的建设，道路不通、排水设施不畅、“见缝插针”的现象随处可见，使村镇建设杂乱无章。
2、基层组织涣散，建设管理的体制机制不健全（管理没有执法依据，部门责权不明），公共服务设施特别是公益性设施严重缺乏，服务水平低下，缺乏生产、生活、环境、文化、卫生、安保等工作的协调管理能力。
3、临时搭建变永久使用，成为农村土地管理的一大漏洞，农户随心所欲的建造楼房，甚至出现互相攀比，乱提高标高和层高的现象，建新不拆旧，造成“空心村”现象普遍。
4、农村圩（村）镇建设未得到应有的重视，缺乏法规约束或有法不依，公共土地使用与建房审批无序，使依法管理土地受到严重挑战。
5、虽然农民经济收入提高了，但过去那些陈规陋习还没能改变，户户门前的猪圈、粪坑、草垛既乱又脏，遇高温雨季粪便脏水到处流淌，苍蝇扑面乱飞，粪蛆到处乱爬，影响了村庄的环境卫生，危害了农民的生活和身体健康。
6、缺乏地域特色和农村的特点，一些乡镇、村不重视农民生产生活的实际情况，农民住房建筑像“火柴盒”一样，没规划设计附属房或农家小院子，使得生产用的农机具、板车及柴火等无处摆放，猪栏、鸡舍乱拉乱建，造成环境卫生整治的难度。
7、政府引导错位，重城镇轻村庄，建设缺乏规划的引导和控制，因此，造成个别乡村建设出现无规划建设现象；8、农民对规划和编制的参与程度与热情明显不足。这些问题不但是城乡发展不平衡的结果，甚至进一步成为拉大城乡差距的原因。
调研中了解到，广东省17.79万平方公里范围内分布了54个城市、46个县、1583个镇(乡)，15.85万个自然村。全省7000余万人口中，有七成多生活在村镇。而经调查，目前，全省仅有不到26%的村庄编制了规划，大部分村庄村镇建设布局混乱，卫生条件差，“有新房无新村”。 广东农村规划的总体性不够，缺少区域、产业的统筹安排。调研组发现，村镇建设各自为政、自我发展的现象普遍，功能区分不明显，一些地方还出现对生态环境、文物等产生严重影响的建筑。而村镇无序乱建、忽视耕地保护问题令人担忧，随着城市化、工业化的推进，有些当年仓促厘定的农田保护区目前已成“楼间田”而没有做出相应调整，非农用地与农田保护区矛盾日益突出。
村庄发展的现状和各级政府的政策文件都要求先编制切实可行的村庄建设规划，但由谁来编?经费落实？怎么编?国家和广东省颁布的规划法规、规章和指引针对的村镇总体规划和村镇建设规划都是从立足未来的发展着眼，其相关规定与村庄整治立足于现有设施的要求格格不入。村庄整治规划编制的实践也表明由于缺乏针对性的规范而给编制带来极大的混淆，各类村庄规划中既有参照村镇总体规划编制的，也有参照村镇建设规划编制的。这些深浅不一的规划既不利于实施，也造成了规划管理的混乱，因此，提高村庄整治规划的现实指导作用、规范其编制程序和编制深度是当务之急。
二、尽快制定和完善我省农村村庄建设规划规范的建议
党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、民主管理”是中央新农村建设的具体要求，并把建设新农村作为“十一五”期间经济发展的一个主要目标。村镇面貌是农村综合发展水平的集中体现。所以各级政府应引起高度重视，及早谋划，制定农村村庄建设规划及其规范指南，引导农村加大土地“三乱”问题的治理，有效解决农村“年年建新房，不见新村庄”和脏乱差等问题。所以，彻底治理农村土地“三乱”现象，搞好村镇规划是人心所向、社会所急、老百姓安居乐业的需要。
法律法规依据：依据《中华人民共和国城乡规划法》（2007年）、中共中央、国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、《中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》、《国家新农村整治规划规范》、《村庄和集镇规划建设管理条例》（1993）、《国土资源部县(市)级土地利用规划数据库标准》、《关于村庄整治工作的指导意见》、《建制镇规划建设管理办法》、《村镇规划编制办法》、《村镇规划标准》、《主体功能区规划》《广东省村庄整治规划编制指引(试行)》等法律、法规等精神。政府对新农村建设的引导支持主要体现在做好规划和资金支持。建设社会主义新农村要“坚持科学规划、分类指导、有步骤有计划有重点地推进”。
1、村庄规划应注重体现以下三点原则：⑴农民看得懂的规划—规划成果的图文表达方式应力求简明扼要、规范、平实、通俗易懂，充分体现村民的意愿，让农民在新农村建设中当主人、作主体、唱主角，确保广大村民关心规划、理解规划、支持规划，进而保障规划的顺利实施；⑵村委用得着的规划—规划要符合本地实际、体现村的发展方向、具有较强可操作性，可直接指导改善农民生产生活环境，完善科教文体医疗设施；⑶政府管得住的规划—发挥规划龙头作用。村庄规划是城市规划管理部门实施规划管理的操作依据，是统筹城乡发展，指导社会主义新农村的建设，切实可行，真正解决“三农”问题的关键。
2、提高认识，把作好新农村建设规划作为落实科学发展观的实际工作来抓，重在抓落实，抓出成效。胡锦涛总书记要求社会主义新农村建设的首要任务之一就是“扎扎实实”做好规划，可见编制社会主义新农村建设规划在新农村建设中居于重要地位。
3、开展调研工作，遵循统一规划、合理布局，节约土地、集约发展，因地制宜、突出特色，政府引导、依靠群众，试点示范、逐步推进的原则，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。规划必须要深入实际，要有本土专家参与，有广大干部和农民积极参与，做到遵循当地自然、社会、生产、历史、文化、习惯规律，因地制宜探索适合当地农民生活特点的建设模式。在新农村建设中，政府是主导者，各相关部门是参与者。各级党委政府要把新农村建设当作一项责无旁贷的政治任务来抓，充分发挥好组织协调和督促落实作用。政府不仅要把社会主义新农村建设从口头宣传转变为真实行动，还要把“好事做好、做实”。
4、协调各方资源，集中力量加快制定符合茂名特色的新农村建设规划规范。党委政府必须协调各方资源，在尊重自然规律、经济规律和社会规律，提高规划的科学性、前瞻性、实用性和可操作性的前提下，抓紧编制或修编村镇建设规划规范，使村镇建设逐步达到布局合理、设施配套、功能齐全、环境整洁，从根本上解决农村的脏乱差问题。以村镇规划为龙头，建设新村镇。以集镇和中心村为重点，同时，对于经济条件好的村，可实行连片拆旧，高起点建设新村；经济实力一般的村，可分批拆旧建新，以充实“空心村”。
5、全面落实宅基地政策。着重宣传两个观点，消除两种误解。一是宣传农村土地归集体所有的观点，消除把承包经营权当作所有权的误解；二是宣传30年不变是指农村家庭承包经营的政策不变，承包的范围大体稳定的观点，消除每一个具体田块都不能调整，不能流转的误解。引导农户个人利益要服从村镇统一规划大局。
6、采取有效措施，抓好新农村土地治理。一是规范宅基地占用标准，建议由各级政府国土局和建设局牵头，开展宅基地占用情况大清查，对多占宅基者全部收回集体管理；二是建立严格的宅基地审批程序，严格控制新建房用地；三是对已撂荒的旧房屋，合理开发，宜耕则耕，宜养则养，充分利用；四是按《土地管理法》“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的要求，对一户有2处或多处宅基地者，不按村居规划的限期拆除，符合村居规划的收归集体，调剂使用，不服从调剂使用的，按省、县的有关文件规定收取有偿使用费。
7、切实加强领导，确保工作实效。社会主义新农村建设事关发展农村社会事业、构建和谐社会、全面建设小康的伟大工程，意义重大，涉及面广，必须切实加强基层组织作用，统筹新农村建设过程中的各项工作，尤其要加强基层组织作用，监督、指导，帮助各农村搞好道路、供水、排污等基础设施建设，避免和减少由于规划不合理造成的损失。
8、教育农民改造环境，改变不卫生的习惯，提高他们的文明意识。
办 法：
