提案第20110089号
案 由：关于大力发展循环经济的意见和建议
提 出 人：致公党广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
当前，把发展循环经济已作为国家经济建设社会发展的一项重大战略来抓。广东是全国经济发展大省，2009年我省生产总值达39082亿元，但资源消耗大与资源匮乏的矛盾相当突出，资源依存度较高。保持经济平稳较快增长，既要增强资源保障能力又要解决大规模生产带来的排污问题。要破解资源和环境的双重约束，以尽可能少的资源消耗和环境代价，实现最大的发展效益是大力发展经济、节约资源和保护环境的一体化重中之重的发展战略。
一、循环经济发展现状及存在的主要问题
1、总体态势积极向上情况良好。我省把节能减排工作放在经济社会发展的突出位置，一批落后产能得以淘汰，“两高”行业过快增长得到有效控制，节能减排重点项目顺利推进。2009年我省资源综合利用规模不断扩大，万元生产总值能耗下降6.26%，万元工业增加值能耗比上年下降7.93%。资源综合利用企业800家。其中，经省主管部门认定的资源综合利用企业231家，认定企业全年资源综合利用固废、废液、废气生产值达119.09亿元，资源综合利用已从废物利用发展到集初加工和深加工于一体的行业门类比较齐全的产业体系，建成一批有影响力的资源综合利用龙头企业。
2、各地发展程度不平衡。全省在贯彻有关全面推进循环经济发展政策方面，重视程度上存在着明显差异。从整个循环经济重点项目看，各地提出到2010年循环经济发展的总体目标，没能确定涉及到钢铁、石化、电力、机械、纺织、建材、有色金属、基础设施、循环社会等产业发展经济项目规划中，纳入编制或申报的循环经济项目都不尽相同。各地的循环经济项目更由于各种原因有的还处于正在考虑准备阶段而尚未启动，有的虽有一些循环经济项目，但至今尚无任何启动迹象；有的仍然以节能减排的一些指标代替循环经济发展项目，这显然与发展循环经济的要求相差甚远。循环经济每一个原则的贯彻都离不开先进的处置和转化技术，又由于资源环境市场失灵、传统经济模式的路径依赖，对生态产品的需求不旺及公众生态意识淡薄等因素的制约，致使技术创新面临困境，导致我省较多地区缺乏引入循环经济理念。
3、循环经济技术指标较突出的问题。⑴ 经济增长的集约化程度不高，能耗、水耗有待进一步降低；⑵ 环境治理力度虽然逐年加大，但环境污染依然严重；⑶ 绿化和植被面积较低，生态环境脆弱；⑷ 固体废弃物资源化程度低，大件垃圾、有害垃圾及厨余垃圾尚未形成单独处理系统，现有垃圾处理场已不能适应整座城市发展的要求；⑸ 节约意识不够强，浪费现象较严重。由于节约制度与措施不完善，又由于体制原因，一些大中型企业的崛起和外来人口的增加，在水资源已供不应求情况下，污水回用、中水利用、河水利用实施建设滞后。加上市民和企业对节能和节能产品认知不足，节能市场尚未发育，节能激励机制、节能服务体系和节能技术研究有待进一步加强。能源利用效率低能源浪费惊人，节能改造十分紧迫。
二、影响我省循环经济发展的主要原因
1、资金投入不足制约我省循环经济发展。我省循环经济发展所需要的国家支持资金争取的难度大、速度慢，地方配套资金受财政收入的制约跟不上，作为各地的一些循环经济重点试点项目，企业自身积累不足，主要靠企业自酬或银行贷款来发展，这必然在其建设上会遇到不少困难，中小企业虽然有参与发展循环经济的积极性，但由于陷入资金投入的困境不能如愿以偿。因此，有效解决资金投入的问题，才能迎来循环经济大的发展和全方位的推进。
2、对循环经济的宣传力度不够。循环经济在我省的发展尚处于起步阶段，对“循环经济”概念颇感陌生，有关部门和专业人员对循环经济的内涵及发展的重大意义有了解和理解，但由于我省中小企业较多，布局分散，资源集约利用难度大，中小企业生产过程中的废渣、废液、废气只做无害处理，未能深度综合利用，总体资源综合利用偏低，宣传力度不够。
3、资源综合利用技术水平和工艺装备落后。我省资源综合利用行业总体创新能力不强，缺乏具有自主知识产权和高附加值的资源综合利用新技术、新工艺和具有突出示范性作用的共性和关键性技术，对一些资源综合利用，构成技术瓶颈，资源综合利用装备制造业发展缓慢，产品含量低，附加值不高，竞争力不强。
4、相关的行政法规、优惠政策和措施有待完善和健全。我国虽然已经出台了不少有利于促进循环经济的法律法规，但既明确具体，可操作性强的行政法规存在缺陷。资源综合利用缺乏产业指导，优惠政策跟不上行业发展步伐，对符合国家资源利用鼓励和扶持政策的资源综合利用工艺、技术和产品的扶持力度不够，与资源综合利用密切相关的标准化、统计、计量、考核制度体系建设不健全、不完善，使得资源综合利用缺乏政策的积极扶持和信息的及时传导，一定程度上影响了资源综合利用向纵向推进。
5、循环经济利用资源的意识薄弱。人们对资源稀缺性的认识不够，资源危机感不强，普遍缺乏循环利用的意识。从企业层面上看即便是一些服务比较到位的大型企业，其完好的包装物也同时被遗弃在消费者家中，没能做到回收再利用，各种包装物再加工过程中浪费大量的人力和物力。从家庭的层面上看，人们普遍缺乏将生活垃圾分类的习惯，对可回收垃圾的范围也不十分清楚，尽管近年来在国家的大力宣传倡导下，人们的环保意识和节能减排意识有所觉悟，但远未达到“习惯成自然”的程度。
6、省内以大城市为核心的废弃物资源利用效率低下。对废弃物收集、分类回收、再生化处理加工体系，都是以分散的农民垃圾收集者和集散者组成不完善的回收。而对需要进行深加工处理的废弃物和生活垃圾，还没有形成循环利用。一些城市建立了垃圾再生处理和污水处理设施由国有清洁企业收集清运，直接集中填埋或直接向大自然排放的方式处理，但由于缺乏运转费用而不能正常运转。大量进行废弃物处理和再生利用的企业规模小，技术落后，二次污染严重，垃圾处理还停留在无害化处置阶段，资源化和减量化程度较低。
三、对策与建议
（一）企业执行机制
企业是商业活动的发起人，同时也是相应风险的承担者，他们虽然具有强烈的创新意识，能够也愿意运用所控制的资源来开展创新活动。企业应分析物质和能量剩余情况，寻找这些废弃物“再循环”，“再利用”的途径，使其首先回用于自身生产过程，其次用于企业内部，最后尽可能在区域范围内得到“再利用”，争取实现污染“零排放”。实现规模效益必须要有技术作为支撑，需要一大批成熟的替代技术、减量技术、再利用技术、资源化技术等作为支撑，而这些支撑的供给应当通过企业科技创新来完成。
企业节能降耗。⑴重点跟踪指导高耗能企业，建立钢铁、电力、石化等高耗能源统计和公示制度，定期发布全省能源利用情况通报；⑵大力发展节能型交通运输工具和农业机械，发展城市公交系统，控制高耗油汽车的发展；⑶推进新建住宅、公共建筑节能工作的改造，严格执行公共建筑夏季空调室温最低标准；⑷制定和修订节能产品认证标准，统一管理节能产品认证工作，实行统一的产品目录，标志，标准、技术规范，认证规则，开展节能产品认证工作，对取得节能产品认证的产品、设备，将优先列入政府采购名录；⑸推行以节能信息传播、节能产品认证和能效标识管理,合同能源管理、节能投资担保、节能资源协议为主要内容的节能新机制；⑹加快企业清洁生产审核，积极实施清洁生产审核方案。对污染物排放超过国家和地方规定的标准或者总量控制指标的企业，以及使用有毒、有害原料进行生产或者在生产中排放有毒、有害物质的企业，要依法强制实施清洁生产审核，监督实施清洁生产方案。
强化节能降耗和资源节约与综合利用。不仅仅是某个企业、家庭和个人的小事，而是关系国计民生的大事，作为企业社会更是责无旁贷。循环经济，是以资源高效利用和循环利用为核心，以低消耗、低排放、高效率为主要特征，运用生态学规律，把经济活动组织成为“资源－生产－消费－再生资源”的循环流程，实现资源的多次合理利用和对环境的有效保护。因此，改变高消耗、高污染、低效率、低效益的粗放型经济增长方式，做好节能降耗，建设节约型社会，都是发展循环经济的需要。
（二）政府推动机制
生态资源配置上的“市场失效”需要政府通过经济、法律和必要的行政手段等来改变人们对环境资源需求的反应，使企业在生态化技术创新方面有利可图，促进企业生态化技术创新的顺利进行。政府应成为生态化技术创新的提倡者和推动者。首先对于循环经济所需要重大技术，适宜由政府启动国家工程和关键科技项目来研发和提供。其次，发展循环经济所依赖的污染治理技术、废弃物利用和处置技术、清洁生产技术、能源利用技术、工业生态技术大多都要在企业应用，只有促成企业成为技术创新的主体，全面提高企业技术创新能力，发展循环经济才有可能。
1、加强对循环经济发展的组织领导。充分发挥对循环经济发展的综合协调能力，以体制的创新推进循环经济发展模式变革。具体指导地方循环经济健康、有序发展，并对重大事项进行决策、统一作出部署。通过限制性措施，调整资源使用税率，对企业征收产品包装税、新型材料税、特别消费税，对使用汽油、电能进行生产的企业征收生态税，促使企业少用原生材料、扩大资源的再循环。对消费者征收费用促使民众也参与物质的循环利用。通过鼓励性措施，出台一些有利于企业生态技术创新的政策来引导和鼓励企业进行生态技术创新，建议对参与循环工业、使用循环设备的企业采取减免税费的政策，甚至还给予特别退税，鼓励企业和社区参与生态工业链的建设。
2、加大科技投入力度。生态化技术创新的投资，是为促进循环经济发展、环境保护的技术创新者，政府应该给予一定的信贷优惠或直接补贴，以降低企业风险投资成本。建议在国家公共财政支持下，订立《循环经济投资条例》，制定地方各行业的循环经济发展战略，确定循环经济投资总体规模及投资方向；筹集循环经济资金，包括政府财政预算和吸纳社会资金；发行中长期发展环境保护债券，设立循环经济发展专项资金，用于支持发展循环经济的政策研究、技术开发、技术推广、宣传培训等。各级财政和环保部门应根据本地区实际情况，从排污费中拿出一定比例资金，用于支持企业实施清洁生产项目。同时，简化投资审批程序，对与循环型工业规划相关的投资给予优先立项和审批。
3、倡导政府绿色采购。发展循环经济，建立循环型社会，已成为许多国家制定和实施发展规划、政策、法律的重要理念。作为循环经济重要组成部分的政府绿色采购制度的作用，与可持续发展相适应的政府绿色采购制度已被越来越多的国家政府所接受，并成为当今政府采购制度的新取向。这对于强化我省各级政府协调经济发展与环境保护的“社会责任”意义巨大，也是我省目前全面落实科学发展观，可持续发展战略的重要措施之一。
⑴完善法律法规，推进政府绿色采购。在已有的《政府采购法》的大框架下，制定适合我省的政府绿色采购实施条例或办法，进一步明确绿色采购的环境政策目标。制定专门《政府绿色采购法》，对政府采购的范围、采购实体、绿色采购标准和绿色采购清单的制定和发布、招标的门槛价、招投标程序、仲裁机构、争端解决方法等政策性和技术性问题作明确规定，以此来规范和指导政府采购行为，为推行政府绿色采购提供强有力的法律保障。
⑵统一政府绿色采购标准是政府采购的依据。具有重要的现实意义，也是政府绿色采购能否切实有效的实行并发挥作用的关键所在。制定政府绿色采购应该遵循以下原则：首先，政府采购绿色标准应该是一个综合性的规范，应考虑到经济、社会、资源、环境等综合性问题。其次，绿色采购标准应是一个可执行性规范。要求标准应有可操作性，且操作程序上也要有一定的规范性和约束性。从制定上来看，它应该是一种程序性规范而非实体性规范。再次，绿色标准应该是一种强制性实行规范，还需要明确违反这种强制性规范的法律后果和应承担的法律责任，否则，绿色采购就难以落到实处。
绿色采购标准的制订是实施政府绿色采购的核心。可以选择政府采购所涉及的优先领域，分行业、分产品，制订绿色采购标准和清单。通过政府采购标准和清单，可以发挥政府的主导作用，切实推进绿色采购。
⑶降低绿色产品生产成本。由于传统产品生命周期内的总成本，尤其是相关的社会、环境成本经常未被计入，以致被视为比较廉价。而绿色产品相对来说价格偏高，在采购时处于比较不利的地位。现有的采购管理机制没有体现政府鼓励绿色采购的政策，应有的政策帮助孵化环保产品的研制和生产，各级政府应优先采购有利于环境和资源保护的产品，扶持环保产业，培育环保产品市场。要通过必要的经济政策倾斜来刺激绿色产品的投资和生产活动。首先，政府在采购时可以为绿色产品支付额外的费用，或者对生产绿色产品的企业实施价格补贴。其次，政府还应对绿色产品生产企业和开展绿色产品开发的企业给予必要的财政补贴，对于更新、改造生产设备和工艺手段的资源消耗型企业也给予必要的财政补贴。通过财政补贴以补偿生产企业对环境的治理费用和保护稀缺资源，引导、鼓励更多的企业从事绿色生产。再次，政府可以对绿色消费和绿色生产进行适当的税收减免，降低厂家生产成本，激励公众消费绿色产品，从而形成一个有利于绿色生产和绿色消费的良好氛围。
⑷提高环保意识。政府绿色采购的实施的状况有赖于采购人员对信息的掌握程度，由于长期以来公众对环保节能产品和服务不够重视，而且采购人员对环保知识不甚了解，以及采购人员长期的采购习惯，使得绿色政府采购的推行存在观念上的阻碍，采购人员未认识到现有采购产品对环境的不良影响以及绿色替代产品的优越性，也会影响绿色采购的实施。因此，需要加大宣传和组织培训，提高绿色采购的意识。实施政府采购的目的就是要最大限度地减少其采购资金支出，基本不考虑投标企业是否环保生产，把治理环境污染和遏制排污行为的重任“留”给了国家。因此，应把政府采购的环境保护功能进行“法制化”，制定出专门的政府采购环境保护制度，通过一些强制性措施促使采购人摆正与国家和社会之间的经济利益关系，从而使其不至于只注重或片面追求自己利益的最大化而无视自己的环保义务。只有使采购人及广大社会公众从思想上接受绿色采购的观念，才能切实的推行绿色采购。
⑸克服绿色采购的技术障碍。政府绿色采购，相关采购项目要么缺乏相应的绿色产品，要么在供应方面不够稳定。造成此现象的原因在于缺乏稳定的产品市场。因此政府机关有必要事先拟定绿色产品采购的数量，通过政府采购与招标信息公开制度予以事先公告，并且依据计划贯彻实施，改革现有的流通体制，努力建立稳定的绿色产品市场。
⑹创建公平机制，防止政府公共权力的寻租 。政府首先要完善采购行为中的招标、投标条件和程序，公开政府采购产品的相关信息，公布政府采购的实际执行情况，并且制定相关的绿色采购规则，对不正当的绿色采购行为进行监督、规范和限制。应建立产品和服务周期的影响档案和资料库，同时建立政府绿色采购的监督、报告和追踪制度，并建立完善的绿色采购绩效考评制度，进一步明确各自的法律责任、评价政府绿色采购的进展和效果。同时还应该实施监督管理与操作执行相分离的管理与运行机制，即“管采分离”机制以确保在财政部统一监督管理下，采购单位、集中采购机构等作为执行操作部门依法执行绿色采购的规章制度。此外，政府主管部门、环保组织或专家、社会公众等都有权对政府绿色采购的执行情况进行监督。以信息公开制度，公众参与监督制度等相关制度配套运用，真正建立起公开、公正、公平的政府绿色采购环境。
4、科学规划，统筹安排、落实责任。把循环经济同编制社会经济规划及各类专项规划、区域规划衔接统一起来，融入产业结构升级和工业化进程中，建立适合我省各市实际的循环经济发展体系，要把发展循环经济作为编制“十二五”规划的重要指导原则，纳入“十二五”规划。由各地市经委牵头组织有关部门落实全市经济发展战略目标和总体规划的基础上，各职能部门尽快完成促进循环经济发展的专项规划，通过规划指导部署全市循环经济发展工作。要通过调查研究、科学论证，以科学的发展观为指导，在规划编制过程中，要加强对发展循环经济的专题研究，统筹安排节能、节水、工业垃圾综合利用、生活垃圾回收利用等重点领域的专项规划。重点围绕广东省在可再生能源利用技术领域的研发和产业化方面具备优势，大型生物质气化发电产业化关键技术、大型太阳能空调示范系统、地热能高温热泵技术等都具有国内领先水平。但是广东省的海洋能源，太阳能等没有在技术支持下得到充分利用。大力开发太阳能、风能、生物质能、地热能和海洋能等新能源和可再生能源利用技术，将成为减少环境污染和减少化石能源比重的重要措施之一。开发可再生能源不仅是中国能源发展的必然趋势，也是广东能源战略的必然选择。通过建立适合我省实际的发展模式和经济体系，使全省各市的循环经济有序运作，快速发展，实现经济社会环境的协调可持续发展。
5、重点打造循环经济产业链。以在钢铁产业、石油化工、有色金属、建材、机械、纺织、环保等产业为重点，大力推广新工艺、新装备、新技术、新材料积极开展和推广资源节约、替代和循环利用技术，使整个生产过程从开发设计到销售都采用绿色模式，对能耗高、污染重、技术落后的工业和产品实施强制性淘汰制度。高耗能产业与低耗能产业的工业总产值比重，这两类产业发展对当地经济的贡献存在明显差别。在我国，高耗能产业大多依托资源产地而建，在很大程度上承担了向其他地区输送能源和原材料的任务，在当地的产业链条则较短，对经济的拉动作用不明显。反观低耗能的劳动和技术密集型产业，一般来说产品的加工程度较高，与其他产业关联度较强，对经济的带动作用比较突出。从两类产业万元工业增加值的污染物排放量来看，高耗能产业要明显高于低耗能产业。在上述产业布局态势下，势必加大这些地区的环境污染，构成环境风险，从而削弱其资源环境承载能力，影响我省城市化水平和质量。因此，重化工业的布局，必须在科学论证当地资源环境承载能力、加强环境风险防范的基础上进行，势在必行。
6、突出亮点作好循环经济的示范与推广。抓紧研究制定我省循环经济的示范与推广办法，确定重点行业、重点领域示范企业的申报、审定、责任与权限、目标验收以及总结推广方式。目前全省共有84家单位被列为省第一批循环经济试点，其中有60家通过循环经济试点的审核验收，积累了积极的经验，取得了较好的示范效应。有关部门要研究制定鼓励企业积极参与示范工作的相关优惠政策，形成以政府为主导、企业为主体、社会参与“点、线、面”结合，全面推进示范工作的顺利开展。发展循环经济是缓解我省资源约束矛盾的客观要求和调整产业结构的必然选择，坚持减量化、再利用、资源化的原则，严格限制高耗能、高耗水、高污染产业的发展，逐步限制淘汰浪费资源、污染环境的落后工艺、技术、装备和产品。广州是国家首批循环经济试点城市之一，不但要发展自然资源产业和资源综合利用产业，还要在配套法规体系，促进科技创新、产业更新换代，加强国际合作等方面积极开展工作，发挥示范城市的带头作用。
（三）建立有利于大力发展循环经济管理机制
1、科研机构助推机制。科研机构应发挥其技术上的优势，克服其资金上的瓶颈，与企业进行联合，既可解决经费问题，又可以解决企业技术创新能力的不足，两者的结合不仅能够促进生态技术创新，提高企业生态技术创新能力，为生态产品的问世和减少产品对环境的污染做出贡献。
2、公共参与机制。生态化技术创新系统的构建需要全社会的公同参与，社会公众是环境终端的受影响者，对社会公众进行环境保护规定和生态道德教育，以提高公众的环境保护意识，体现在具体的行为上就是对生态产品和生态工艺的需求增加，促进整个社会生态市场的形成，企业就会进行生态技术创新、开发出既有利于环境保护又满足消费者需求的生态产品和生态工艺。
办 法：
