提案第20110271号
案 由：关于提升我省人才国际化的软环境竞争力的建议
提 出 人：朱义坤(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
一、认真对待我省人才国际化面临的软环境竞争力问题
我省能够率先走向世界，融入世界，发展成为经济强省，GDP总量已超过很多发展中国家甚至中等发达国家，如沙特阿拉伯、阿根廷和南非，人才国际化的有利条件功不可没。全省拥有一类、二类出入境口岸150个，位居国内第一。仅深圳就有八个陆路口岸，是目前我国最大的陆地口岸城市。我省外国人出入境人数位居全国前列，2007年入出境外国人就突破了1000万人次，常驻外国人达到5.73万人，纳入人力资源与社会保障部门登记的外国就业人员达到3.1万多人，分别来自180多个国家，其中以日本、韩国、菲律宾、马来西亚、美国、印度等国为主。
今年已进入“十二五”开局之年，广东经济仍将日益全球化，人才亦将愈来愈国际化。无论是落实我省“十二五”规划、《文化强省规划纲要（2011－2020）》，还是调整结构和转变发展方式，真正实现由“广东制造”向“广东创造”的历史性飞跃，人才国际化均是重要的基础和必然结果。然而，我省人才国际化的软环境竞争力尚不尽人意，在省域竞争力方面还有所下降，最突出的问题就在于外国人管理与服务的法制保障乏力和外国人管理与服务的机制严重滞后。
二、成因剖析
（一）外国人管理与服务的法制保障乏力
长期以来，我国对外开放和招商引资立法“见物不见人”，“重资轻商”，“重资轻智”，使得外国人管理与服务的许多环节无法可依，有法难依，违法难究，在很大程度上影响到我省软环境的竞争力，这种状况亟待改变。
1.无法可依
这种以招商引资为导向的立法，对于作为“商”的外国人自然是重入境管理，轻入境后的社会管理。针对外国人管理而言，法律只有1985年的《中华人民共和国外国人入出境管理法》（以下称《入出境管理法》）。外国人就业管理没有法律，也没有行政法规，只有1996年《外国人在中国就业管理规定》（以下称《外国人就业规定》）。这样，对外国人入境后的社会管理和服务基本上无法可依。其一，外国人就业政策缺位，不能鼓励外国精英移民，也难以抑制非精英移民，以至于“洋保姆”摇身变成了“外专”。其二，外国人权益保护、人才吸引、使用以及人才市场管理等各个环节存在大量的法律真空。其三，在华外国人社会救助（民政、医疗卫生救助等）完全属于立法真空。
2.有法难依，违法难究
相关立法严重滞后，相互不衔接甚至相互冲突。《出入境管理法》已颁行近25年，其实施细则也颁行24年，1994年首次修订迄今已逾16年，早已不能适应人口国际化条件下的外国人管理和服务的需要了。如《外国人就业规定》第4条赋予劳动部门对外国人就业的监管权，第28条却将非法就业的处罚职能赋予公安机关，谁都难管；对非法居留和非法就业都只有行政处罚，直至限期出境，并无相应的刑事责任。这种法律责任的配置显然与其相应的社会危害极不相称。
（二）外国人管理与服务的机制严重滞后
1.外国人“国民化”待遇理念缺失
片面理解招商引资，对“招商”之后外国人的社会管理与服务视而不见，未将外国人入境后的社会管理与服务纳入其工作职责和服务范围。这样，出入境管理就表现为重国人出境管理，轻外国人入境管理；对外国人重“超国民待遇”的赋予，轻日常监管；重签证核发，轻日常活动监管，签证与日常监管脱节；片面理解“外事无小事”，以至于“不敢管、不愿管、不懂管”。
2．多头管理，底线竞争
外国人管理涉及到二三十个部门，在“重许可证发放，轻后续跟踪管理”的氛围下，凡是涉及许可证的，大家都争，而涉及到日常监管职责的，大家都让或回避。以就业许可为例，多个部门均可直接或间接为外国人就业放行，实践中也就各自为政，均有部门目标和利益，进而争相放宽、从宽把握甚至“变通”有关标准，致使普通外国劳动力大量涌入。
3.机制不健全，管理漏洞多
各职能部门的信息不能及时共享，发现和查处的基础设施薄弱。相互之间、上下之间以及不同地区之间信息不能互联互通，“底数不清”、“情况不明”，自然容易造成脱管、漏管等问题。以就业为例，各部门均掌握了本系统的外国人合法就业人数，至于非法就业根本就不在其监管视野。
办 法：
三、提升人才国际化软环境竞争力的建议
为增创我省国际竞争的新优势，切实提升人才国际化的软环境竞争力，必须坚定不移地进行体制机制创新，尽快扫清妨碍人才国际化的制度性约束。为此，我提出以下两方面的建议：
（一）加快推进外国人管理与服务的法制化
1.制定《广东省外国人管理与服务条例》
将“重资轻商”、“重资轻智”转变为“招商”与“引资”并举，“引智”与“引资”并重，发扬改革开放之初敢为天下先的勇气，未雨绸缪，用好用足《珠江三角洲地区改革发展规划刚要》中对深化改革实验区所赋予的先行先试权，以及公安部在答复全国政协提案中赋予广东的试验权，尽快厘定“招商”与“引智”的地方性法规，制定《广东省外国人管理与服务条例》，明晰相关部门的外国人管理职责，变“不敢管、不愿管、不懂管”，为“敢管、愿管和善管”。
2.用好用足立法资源优势，勇于探索
我省率先遭遇人才国际化的问题，也有率先进行制度创新的立法资源优势，深圳、珠海、汕头三个经济特区分别拥有国家授权的立法权。在改革开放的前30多年，深圳的许多尝试和创新为后来国家层面的立法提供非常有益的经验，应继续发扬这种敢为天下先的勇气，支持和鼓励深圳等经济特区在外国人鼓励与服务立法方面先行一步，探索经验。
（二）尽快构建人才国际化条件下的外国人管理与服务的体制机制
1.树立外国人管理与服务“国民化”待遇的理念
确立“引智”与“引资”并重的招商引资理念，尽快改变“重入境管理，轻入境后的社会管理”的状况，履行社会管理和服务职能的政府部门，均应将外国人纳入其管理职责，进入其服务视野和范围。
2.构建统一的外国人管理与服务信息系统，信息共享
这是当务之急，并不是没有信息，而是各个部门各自为政，相互封锁所致。通过建立外管部门之间、地区之间以及上下级之间的信息互联互通机制，实现外国人动态管理和入境后的全过程管理和服务，消除管理和服务盲点。
3.建立选择性外国人就业政策和管理体制一体化
外国人在粤就业必需有选择性，有所为，有所不为。在选择性移民政策的基础上，对高层次外国人、普通外国劳动力和涉及国家安全的领域实施差别待遇。外国人就业管理应统一由一个部门行使，可以考虑在现有外国专家局的基础上，加挂“外国人就业管理局”的牌子，与外国专家局两块牌子，一套班子，统一管理所有在粤外国人的就业。
4.构建外国人救助机制
有关部门的经费严重不足，尤其是“三非”外国人的遣返，平均每遣返一人要花费1万元，全省一年遣返1500人左右，该经费并未列入预算，办案愈多，“亏本”愈多，严重影响了办案的积极性。为此，应建立外国人救助机制，并将救助经费应列入政府预算。
5.规范和引导外国人的社团活动
外国人社团活动是不容忽视的现实，应加强引导和规范，使其向有利于维护社会稳定和国家外交大局的方向发展。
