37、提案第20120013号
案 由：加大力度促进我省农村社会管理创新的建议
提 出 人：民进广东省委员会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
农业是第一产业，农民是最大群体，农村是基层社区，深刻认识新形势下密切联系农民群众、加强农村社会管理及创新的重要性和紧迫性，扎实推进我省农村社会管理创新，全面提高农村社会管理的科学化水平，是建设幸福广东农村的重大基础性工程，是解决制约农业和农村发展的体制性障碍和结构性矛盾的重要措施，也是推进我省统筹城乡发展、从根本上改变农村社会建设严重滞后的关键所在。
2008年，党的十七届三中全会关于《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，到2020年“农村社会管理体系进一步完善”，要进一步“强化农村社会管理”。2009年，省委、省人民政府下达了《关于贯彻落实党的十七届三中全会精神加快推进农村改革发展的意见》，2011年，省政府出台了《关于推进山区县农村综合改革的指导意见》及《关于打造名镇名村示范村带动农村宜居建设的意见》，对我省农村社会管理提出了新的目标要求。如何走出一条创新我省农村社会管理的新路径、新模式，无疑是我省农村工作的重中之重。
一、我省农村社会管理现状
2008年以来，我省按照统筹城乡协调发展的要求，大力推进“双转移”、“以城带乡”、“扶贫双到”、“新农合”等重大举措，我省农村社会事业有了新的发展。
（一）社会管理格局逐步形成。省、市、县（市、区）、镇(街道)、村五级社会管理机制逐步健全，初步形成与党委、政府互联、互补、互动的社会管理和公共服务网络。2011年上半年我省19351个村和6197个社区完成换届选举，新选出的村“两委”成员年轻成员增多，平均年龄43.5岁；文化程度提高，高中以上占65.9%。有些市、县开展“多户联保”活动落实，刑事犯罪、群体性事件明显减少；防控网络建设进一步完善，基层社会治安防范能力进一步提高；法制宣传教育进一步加强，村民的知法守法能力进一步提高；调解组织建设进一步加强，矛盾纠纷排查调处能力进一步提高。基层群众自治组织自我管理、自我服务、自我教育、自我监督能力不断提升。
（二）民生建设逐渐推进。按照2011-2020年规划每年实施10%的村庄整治工程，从2011年起连续5年每年投入1.5亿元，集中力量打造一批名镇名村，一年出成效，两年实现目标，通过样板示范带动农村宜居建设。目前全省48个镇、152条村已启动名镇名村示范村建设，农村民生问题得到进一步缓解改善。今年全省有41个县（市、区）提高了农村优抚和低保保障水平，农村低保对象共计222.8万人，农村重点优抚对象的抚恤补助标准提高15%。新农合参合率达99.74%，经济欠发达地区筹资标准由120元提高到200元，珠三角地区达到230元以上。截至2011年6月底，全省农村社会养老保险参保人数1058万，234万人享受养老待遇。其中，广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山、梅州等7个市率先实现了农保制度全覆盖。今年以来，全省新增转移农村劳动力就业87万人，增长8.8%。全省开工建设农村饮水安全工程506宗，预计解决322万农村居民和28万农村学校师生的饮水安全问题。农村公共交通状况继续改善，行政村客运班车通达率97%。农村体育文化设施建设力度加大，1495个镇（街）综合文化站、16139个城乡社区文化活动室、150个镇街农民体育健身项目如期推进。
（三） 新一轮农村综合改革开始启动。2011年6月，全省40个山区县都制定了农村综合改革实施方案，由省财政给予每个县（市）200万元的一次性奖励，核准为生态发展镇的乡镇连续五年给予每镇每年60-70万元的奖补。省政府组织对该类地区现有的经济合作社实行股份化改制，并实行“村改居”，逐步实行常住人口直接选举形成社区居委会，其基本公共服务走城乡统筹道路，逐步实行城乡基本公共服务统一标准、统一制度，实现无缝对接冲突；合理保持农业生产区域，保留一定的生态空间，为城市居民生活提供粮食、蔬菜等农产品及区域科学发展提供生态屏障和环境支撑。
（四）农村社会管理信息化有序推进。我省从2003年开始加大农村信息化工作力度，推进农村信息基础设施建设，完善县、镇、村三级信息网络服务体系和信息化培训体系。目前，全省2万个行政村全部建立了信息服务站，接入宽带网络，部分自然村建立信息服务点，在县、镇级建成100多个信息化培训中心，建立500多人的农业专家队伍，培养了15000人的基层信息员服务队伍。利用电脑、电视、手机等信息连网手段，组织开发农民关心的农业生产和技术、农业气象、农产品供求销售、生产资料供应、劳动就业、医疗卫生、文体活动、山区旅游、村务财务等20类信息进行发布。佛山市农村管理信息系统实现了对全市农村人口、财务、资源和社会事务等信息的集中管理和共享，湛江、清远、揭阳、云浮等市在部分镇村实现了医疗、社保、计生、综治维稳等业务的网络化服务。
二、我省农村社会管理中存在的主要问题
随着社会变革特别是农村社会管理体制的不断发展变化，长期以来，由于缺乏有效的社会管理体制，农村社会管理的矛盾也日益突显。农村基层社会形态也发生了深刻变化，农村人口加快流动，外来人口大量涌入，土地、房屋征迁等利益纠纷增多，乡村社会治理受宗族姓氏宗教势力影响日趋复杂，群众利益诉求多元化等新情况带来的社会矛盾纠纷、社会问题呈上升趋势，加之一些地方干部不公不廉行为，群众信访频发，群体性事件集聚性、突发性、对抗性增强。所有这些，都使农村基层组织面临的形势更复杂，承担的任务更繁重，面对的矛盾更尖锐。我省农村社会管理新形势下面临着以下主要问题和困难：
（一）乡镇管理职能弱化。乡镇机构改革后，原有的一些管理机构撤销，人员上收，地方政府与农民群众近距离接触缺少桥梁。而与乡镇履行职能最直接、最密切的部门，如公安、司法、林业、国土等执法管理部门，行政上由区主管部门直管，乡镇管事不管人，或多或少增加了调配、管理的难度。政府承担了无限责任，很多乡镇干部对农村社会管理感到无能为力。有些地区，以前设立的村务公开工作领导小组已撤销，村务公开和民主管理工作没有专人负责管理。同时，目前乡镇干部职数减少，年龄断层，有的甚至出现有编制、无人员的情况。这些都使乡镇在履行职责等方面受到了较大影响。
（二）农村社区服务缺位。农村社区尤其是欠发达地区农村社区服务体系不健全、功能不完善，服务缺位，服务水平不高。同时农村社区治理机制建设滞后，农民参与公共事务管理尚不普遍、参与渠道不够通畅。农村社区文化建设投入不足、存在重投轻管、配置不合理等问题。绝大多数是只管“建设”，不管“运转”，导致农村社区文化资源利用率不高，农民参与度低；农民公民意识塑造和农村社区精神文化、制度文化建设尚未摆上议事日程。
（三）农村社会管理主体单一。就当前农村社会管理而言,农村合作经济组织数量少、规模小、发展不平衡， 基层政府仍然是农村社会管理的绝对主体。形成于计划经济体制下的乡镇政府，集党、政、文、财、农、工、学、商于一身，无所不包、无所不管，其履职效果可想而知。取消农业税后，乡镇政府职能转变不到位，致使其服务职能没有得到很好的发挥，许多该做的事没有做或做得不够，更不要说“全方位服务”了，对此，群众颇有微词。乡镇少数部门和个别干部对群众不够热情，极少数人甚至利用职务之便故意刁难群众，“门难进、脸难看、话难说、事难办”的“衙门”作风尚未得到彻底的改观，不但严重损害了乡镇政府的形象，同时也影响了乡镇政府公共管理水准的提升。
（四）农村集体经济薄弱。农村经济来源，主要靠上级部门的补助，自身造血功能总体不强，缺乏长效稳定的经济增长形式和增长点，有相当一部分村负债运行。农村财力不足已成为推进民主政治建设的最大制约，导致了农村党支部的凝聚力和战斗力下降，组织服务功能不强，而且也直接影响了农村干部和农民参与村务民主管理工作的积极性。政府对农业的支持与保护大大低于其需求，投入资金的缺乏自然带来农村公共品供给的不足。财政资金的投入不仅在量上不足，在使用效率上也不高，其中政府人员经费及个人福利性支出、公用行政经分支出和其他支出占涉农支出的65%左右，直接用于生产农村公共产品中属于农民基本生产与基本生存需要的第一层次投入不足20%，用于与农民直接相关的基本需求占一般预算支出则少得可怜。
（五）农村社会事业发展滞后。农村社会事业以公益性为主体，许多方面属于基本公共服务范畴，基层政府应承担建设和管理的主体责任。客观上看，由于基层财力一直薄弱，长期以来始终难以真正承担发展社会事业的主体作用。农村社会事业和基础设施“欠账”较多，具体表现为农村文化教育、医疗卫生、社会保障等公共产品供给不足，农村公共服务发展滞后，已经成为农村发展的“短板”，农村社会全面进步的羁绊。农村公共服务水平相对较低，社会保障制度还不尽合理，以及城乡公共服务不均，造成村民的不满，很容易引发矛盾纠纷。
办 法：
三、创新农村社会管理的建议
（一）完善农村社会管理体系,推进管理体制创新。加强社会建设和管理,关键在于推进社会管理体制创新,构建社会主义和谐社会总体要求的新型农村社会管理体系。村民委员会是村民自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。要在政府统一组织实施下，进一步强化乡镇包括行政村工作职能和职责，加大与对口帮扶部门的有效对接，大力整合司法所，派出所，共青团，妇联，计生，民政，医保，人民武装以及事业综合服务中心等乡、村社会公共资源，转换工作角色，转变工作职能，以村为单位，建立“便民服务管理调处帮扶救助中心”，市、县重新成立村务公开工作领导小组，建立健全“便民服务工作机制”，“社会管理工作机制”，“矛盾调处工作机制”和“帮扶救助工作机制”；为群众提供方便快捷，优质高效的行政事业性综合服务，全面探索农村社会管理创新新途径，新模式。建立健全社会保障机制, 促进社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相互衔接, 合力帮助农村困难群众，拓展农民诉求表达渠道，完善农村社会预警机制，及时化解矛盾纠纷，保护农民群众权益，监督保障村民自治组织依法运行。
（二）创新体制机制,打造高效服务型乡镇政府。加快政府职能的转变，努力提升我省农村公共服务水平。一是深化行政管理体制改革，进一步深化行政审批制度的改革，大力推进政务公开，广泛推行电子政务公开。二是加快推进城乡一体化，提高农村公共服务水平。三是不断改进政府对农村社会公益事业的投入模式，逐步打破所有制、部门、行业界限，形成我省农村社会公益事业举办主体多元化的新格局。各级党委、政府应把更多的财力、物力等公共资源向社会管理和公共服务倾斜，逐步完善公共财政新体制。四是创新政府服务方式，推进政府购买服务。
积极理顺农村社区工作运行机制。一是设置农村社区公共服务站。为应对村委会承担的日益繁重的农村基层管理和服务任务，地域范围较广、人口规模较大、管理与服务任务较重的农村，应当建立公共事务协办平台----农村社区公共服务站。农村社区公共服务站接受村党组织和村委会的统一领导和管理，由村党组织书记或者村委会主任兼任站长，实行“一站式”办事和服务，协助完成乡镇政府交办的社会治安、公共卫生、计划生育、优抚救济、社区教育、劳动就业、社会保障、社会救助、住房保障、文化体育、消费维权以及老年人、残疾人、未成年人、流动人口权益保障等工作，推动政府社会管理和公共服务覆盖到农村。二是实施每周“3＋x”工作制度。规定乡镇干部每周不少于3天到村“为民服务站”工作。其他(x)时间深入乡镇、村、企业了解掌握情况。三是区直部门服务范围延伸。选聘有相应特长的干部职工，担任农村技术指导员、企业助理、科技助理、平安助理等，深入基层一线开展服务工作。四是配套出台相关制度。五是完善考核奖惩机制。六是健全社会监督机制。
为满足群众对社区信息服务的需求，政府要加强网络信息系统建设，乡镇要成立信息服务中心。乡镇所有居民的家庭状况、住房、就业、计生、优抚救助、党建群团、医疗、教育、土地承包等信息都能在信息管理系统中进行查询，从而便于政府部门在日常管理中为社区居民提供有针对性的服务。比如宅基地审批时，职能部门可以通过信息管理系统查找群众的家庭住宅情况，直接确定宅基地的面积和建筑面积，而不需要再到现场勘查，极大地提高了政府部门的工作和办事效率。
（三）创新投入机制，建立以社会公益事业为主体的公共服务型财政体制。社会主义市场经济条件下农村社会管理投入主体应是一个多层次、多渠道、多方位的聚合体, 它既包括中央、地方、集体、农户对农村社会管理的投入, 也包括信贷、社会团体、企事业单位、国际组织、社会个人对农村社会管理的投入。政府应该加快对多元化投入主体的引导和扶持，争取在“十二五”末期实现我省农村和农村居民基本公共需求的全省统筹。通过制度性安排，形成以城补乡、以珠三角补偿东西北的长效机制。协调好大中城市和农村乡镇之间的社会事业发展水平，把乡村基础设施、医疗、教育、养老、住房、文体场馆等我省农村最基本的公共服务作为工作重点和投入重点，确保用于农村民生的投入增幅高于本级GDP和财政收入的增幅。重点要加强我省农村以下九个方面的社会建设：一是加大“三农”投入，重点支持农业结构调整、农村基础设施建设、新型农民培训和整村推进扶贫“四大平台”工程的实施。二是认真落实支农惠农政策，重点落实好粮食直补、农资综合补贴、家电下乡、农机具补贴等各项强农惠农补助政策，对水稻、玉米、马铃薯等主要粮食品种实行全覆盖补贴，完善涉农补贴“一卡通”机制。三是加大农村公共基础设施和环境综合整治投入，推动农村教育、医疗卫生、社会保障、文化等社会事业全面发展。四是加大“民生八大工程”投入，重点保障民生工程“扩面、提标及新增”项目资金需要。五是加大农村教育投入，重点落实义务教育阶段免除杂费、提高农村中小学公用经费补助标准，强力推进中小学危房改造。六是加大社会保障投入，重点支持农民、城乡居民最低生活保障标准、新型农村合作医疗财政补助标准、城镇居民基本医疗保险补助标准、企业离退休人员基本养老水平标准“四个提高”。七是加大医疗卫生投入，重点支持城乡公共卫生服务体系建设、农村妇女免费住院分娩补助、新型农村社会养老保险试点等改革、城镇居民基本医疗保险扩面等。八是加大文化投入，推进农村文化体制改革，加强基层文化设施建设和社区服务体系建设，重点支持村级文化站建设、村级文化活动器材配送、文化信息资源共享等公益性文化工程建设。
（四）整合社会资源， 加强农村社会事业发展规划和指导。发展农村社会事业是提高农村公共服务水平的重要途径，也是改善农民生产生活条件、提高农村人口素质的重要基础。省、市政府要以民生工程为抓手，针对农民上学难、就医难、饮水难、养老难、出门难、看书看报难、收听收看难等问题，在农村教育、卫生、广电、文化、体育、水利、交通、社会保障等方面进一步加大资金投入，大力推进农村社会事业建设。发挥发改委、财政、交通、水利、农业、林业、信息、教育、卫生、文化、广电、体育、计生、共青团、妇联等主管部门的优势，实行“统一规划、渠道不变、部门指导、地方综合、乡村组织、农民参与”的运作方式，针对各地的不同特点，选择不同的侧重点和突破口，力争做到建得起、用得上、有实效。要加强农村社会事业发展的规划指导。农村社会事业建设必须纳入新农村建设总体规划，按区域确定发展目标、发展任务，制定农村教育、卫生、文化等专项建设规划，统筹资金安排、建设项目、配套政策，有计划按步骤推进实施。按照城乡统筹和区域覆盖的原则，制订农村基本公共服务设施配置标准，规范用房面积、设备配置和服务功能。适应农村人口结构变化和行政区划调整， 按照配置标准， 合理布局农村中小学、乡镇卫生院、乡镇文化站等社会事业机构，整合资源，形成发展合力。同时，要确立科学的农村发展综合评价考核体系。树立科学的发展观和正确的政绩观，改变长期以来，只重视农村经济指标评价考核，忽略社会发展评价考核的做法，除对人口与计划生育进行考核外，要将农村教育、卫生、文化、体育发展水平作为同级人大对同级政府、上级党委政府对下级党委政府政绩评价考核的重要内容， 同时建立科学的经济和社会发展综合评价指标体系和社会监督问责机制， 确保农村社会事业发展各项工作落到实处。
（五）推进乡村社区重建，以“市场化”、“社会化”为导向建设新型农村社区。农村社区重建更应以建构现代理性化社会为目标,培育、强化农民在基层社会管理创新中所需的市场适应性与竞争力,按照市场化要求推进基层社会管理的创新。以“市场化”为导向建设新型农村社区,最为关键的就是在市场化实践中构建农村社会的市场规则,使之逐渐成为界定转型期农民权利义务的“公共规则”,并实现农村经济交易基础从强制性关系到契约性关系的变更。与“市场化”相联系,乡村社区重建的“社会化”导向又要求明确市场经济发展中农户、涉农企业应承担的市场责任,逐步培育和支持各种农村合作经济组织，发挥农民、农户和集体的主体意识与主体作用,充分调动国家、集体和农户多方力量,建立起多层次、多成分、多形式、多功能的农村社会化服务体系。
（六）强化农村基层干部教育培训，提高农村干部素质和依法自治能力。农村干部群众是农村基层民主政治建设的实施主体，也是推行村民自治的主人和自治权利的享有者。他们的民主素质和积极性如何，能否在村民自治中正确享受权利、履行义务，直接影响着农村基层民主的健康发展。强化农村基层干部的教育培训，提高农村基层干部综合素质和依法自治能力。要制定村干部教育培训的长远规划，鼓励农村干部参加学历教育和实用技术、技能的培训，重视农村后备干部的培育，确保村级组织有足够的后备人才。完善农村干部的选拔机制和激励机制，多渠道选拔培养农村基层干部，要打破身份、职业和地域的限制，采取内选、外调、下派和公开招聘等方式，选派优秀年轻后备干部到农村挂职，任职村书记助理；要积极实施大学生村官计划，鼓励高校毕业生到农村基层就业，着力培养高素质的农村后备干部队伍。我省在全省农村开展“一村一名大学生”活动，并鼓励符合条件的大学生“村官”参加竞选，担任村级领导干部，建立和完善村干部的激励制约机制，以增强吸引力，调动更多的优秀青年投身农村工作的积极性，更好地解决农村干部人才匮乏、后继无人的问题。
