43、提案第20120007号
案 由：关于制订《广东省公共场所和工作场所控制吸烟条例》的建议
提 出 人：农工党广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
世界卫生组织将烟草依赖作为一种疾病列入国际疾病分类，认为烟草是目前人类健康的最大威胁。中国是烟草种植、生产、销售大国，也是受烟草危害最为严重的国家。我国有3.5亿烟民，7.38亿不吸烟人群遭受二手烟危害。据估计，目前每年死于烟草相关疾病的人数120万，2030年将达到300万。为了控制烟草使用的危害，世界卫生组织制定了《烟草控制框架公约》（简称《公约》），目前世卫组织193个成员中已有173个缔结了该框架公约。为了保护我国人民群众的健康，我国于2003年成为该公约的第77个签约国。近年来，配合履约，我国在控烟方面做了大量的工作，卫生部于2011年修订了《公共场所卫生管理条例实施细则》并提出100%无烟场所的要求，“全面推行公共场所禁烟”也纳入了国家“十二五”规划纲要。但我国控烟工作仍然面临许多挑战，公共场所和工作场所吸烟仍屡见不鲜，与《公约》的要求有不少距离。
广东省吸烟和被动吸烟情况不容乐观。全省15岁以上居民的吸烟率为27.6%，估计每年死于吸烟相关疾病达5.2万余人。与控烟工作开展较好的国家和地区相比差距较大，如美国吸烟率是19.3%，香港吸烟率为11.1%，世界最低。令人堪忧的是，我省青少年吸烟率有上升趋势。此外，全省居民被动吸烟率高达35.5%，估计全省有3500余万不吸烟人群遭受二手烟危害。
为了保护全省人民健康，在省委省政府的领导下，我省控烟做了大量工作，取得了显著的成绩，例如广州市率先在全国制定了《公共场所控烟规定》，深圳也在着手修改公共场所控烟相关的规定。随着社会和经济的不断发展，居民健康意识不断提高，公众对控烟立法的呼声也日益强烈，公共场所和工作场所控烟立法的重要性日渐凸显。因此，广东省发扬“排头兵”精神，率先在全国制定省级公共场所控烟法律具有重要意义。
一、控烟立法的必要性
（一）控烟立法是保护人民健康，建设幸福广东的需要
健康是一项基本的人权。国外大量的研究表明，全面禁止公共场所吸烟，可以保护非吸烟者的健康权利，较大程度地减少被动吸烟的人数，降低烟草相关疾病的发生，从而保护劳动力，减少烟草相关的疾病负担。控烟是关系到公众身体健康的重大民生问题，而且在民众健康权益日益增长的诉求中，需要政府不断调整和完善控烟的法律法规技术和策略，提高控烟效果，为全面建设“幸福广东”添砖加瓦，也切实做到胡总书记强调的“把维护人民健康权益放在第一位”。
（二）控烟立法是切实履行国际公约的需要
我国政府于2003年11月10日签署了世界卫生组织《烟草控制框架公约》，这标志了中国控烟由专家控烟行为转入政府行为。2006年1月9日，《公约》在我国生效，根据公约要求，我国政府应当自2011年1月在室内公共场所、工作场所和公共交通工具中，实现完全无烟，全面禁止烟草广告、促销和赞助。但是，整体而言，我国目前控烟工作方面存在立法严重滞后、控烟主体缺乏共识以及控烟措施实施不力等问题。如果总结现有一些城市控烟立法的经验，参照公约的要求，制定省级层面的公共场所和工作场所控烟法规，对国家层面立法是一个很好的借鉴，无疑会推动我国履约工作的步伐。
（三）控烟立法是落实国家“十二五”规划纲要的需要
烟草已经成为全球的一大公害，控制烟草危害已经成为全球的共识。党和政府也充分认识到烟草对我国人民群众身体健康的危害，已经把“全面推行公共场所禁烟”纳入国家“十二五”规划纲要。广东省如果能够发扬敢为人先的“排头兵”精神，率先在全国制定公共场所和工作场所控烟的相关法律规定，既体现党和政府执政为民、关注民生、建设幸福广东的理念，也是贯彻落实国家“十二五”规划纲要的具体体现。
二、控烟立法的可行性
（一）立法是控烟工作的重要保障
广泛开展健康促进和健康教育，提高群众的健康意识对控烟工作固然重要，但控烟立法是保证控烟工作顺利开展的重要举措。特别是为全面落实《公约》第8条，即通过促进和实行有效的立法等措施，防止室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所接触烟草烟雾，需政府在广泛调研和总结国内外经验的基础上，推动控烟立法工作的落实。
（二）国内外有成功的经验可以借鉴
由于公共场所吸烟直接危害公众的身体健康，而控烟立法展现了一个国家的文明程度，目前全球已有17个国家有全面无烟立法，占国家总数的9%；有12个国家在7－8类公共场所实施禁止吸烟立法；有46个国家在3－5类场所禁止吸烟立法；有114个国家在两类场所（医疗机构和教育机构）禁止吸烟立法。
我国公共场所禁止吸烟地方立法始于1993年，截至目前，全国31个省会城市中除太原没有控烟立法以外，其余30个直辖市、省会城市均已立法禁止公共场所吸烟。有154个地级城市实施了本地区公共场所禁止吸烟的规定，占全部337个地级及以上城市的45.7%。目前我国部分省/直辖市也已经或正在开展与《公约》要求比较一致的控烟立法。例如，2010年3月1日起上海出台《上海市公共场所控制吸烟条例》，《北京市控制吸烟条例》已成为北京市2011年首个立法法规预案研究项目，《陕西省公共场所控制吸烟规定》也正在拟定中。香港特别行政区于1982年开始实施《吸烟(公众卫生)条例》，历经多次修订，最近一次的修订时间为2006年10月。
（三）我省有控烟立法的工作基础
为了预防二手烟危害，我省部分城市已经用法规来保证公共场所和工作场所的无烟环境。广州市于2010年通过了《广州市控制吸烟条例》，深圳市正在修订和完善1998年的《深圳经济特区控制吸烟条例》，珠海市也在探索修订1995年的《珠海市公共场所禁止吸烟暂行条例》。这些工作都为制订《广东省公共场所和工作场所控制吸烟条例》提供了宝贵的经验。
办 法：
综上所述，省级控烟立法既是政府保护居民健康的行动表现，也是履行国际承诺的重要宣示，具有可行性和必要性。因此，建议我省尽快制订《广东省公共场所和工作场所控制吸烟条例》，为了兼顾法规实施的可行性和符合国际公约的要求，制定条例时应该重点解决以下几方面的问题：
一、明确规定公共场所和工作场所实施全面禁烟
为了切实履行《公约》第8条义务，所有公共场所与工作场所室内应该100%无烟，防止二手烟暴露的危害。目前各地控烟法规将室内区域划分为吸烟区与禁止吸烟区，带来一系列的执法难题，而且增加了设置相关标识的成本。因此，统一到公共场所和工作场所都禁止吸烟，必然会简化立法和执法成本，也符合公约提倡的立法应当简洁明了的要求。
二、明确对违法者采用适当的处罚措施
从目前各地控烟立法看，不论对违反规定的单位还是个人都显得处罚较轻，不能真正起到对违反规定的行为予以惩罚的作用。虽然处罚本身并不是改造习惯的主要手段，但是可以提高违法吸烟的成本。从中国的现实来看，吸烟群体数量众多而执法队伍严重不足，为避免法不责众，有必要提高罚款的金额，降低执法频率。而目前所规定的处罚金额，难以对吸烟的人产生心理压力和威慑。因此，在省级控烟立法中，需要适当提高处罚力度，加大违法成本，遏制公共场所和室内工作场所的吸烟行为。
三、明确执法程序，健全执法队伍和完善保障措施
目前各地控烟立法的实施难以取得明显效果，主要是违法吸烟行为的随机性和多发性，执法成本太高而失去执法的动力，制定出来的控烟法律在日常生活中没有得到实际执行。执法需要明确执法机构及其职责权限和执法程序。吸取国内外控烟立法经验，建议广东省采取“多部门联合执法模式”。同时还要明确规定执法程序，在执法时表明身份，制作合法的处罚决定书，并写明被处罚人的申诉权利期限。对严重妨碍执法的行为还要按照刑法规定，追究刑事责任。
控烟工作需要处罚，也需要奖励。建议将全省控烟工作的罚款额度纳入专项基金，用于控烟工作的宣传和对无烟单位创建工作的奖励。将被罚款单位纳入创建无烟单位奖励范围，这也是控烟工作柔性执法的内容之一，重罚和奖励相结合不仅对积极开展无烟工作的单位是鼓励，对被罚款单位也是促进，可以实现减少抵触情绪，促进社会和谐的目标。
四、建立烟草相关监测体系
我国目前尚未建立烟草流行监测的常规监测系统，应当依据《公约》第20条开展和促进有关烟草消费和接触烟草烟雾影响因素和后果的研究，控烟干预模式的研究以及烟草替代作物和烟农转产的研究。
五、建立与《公约》第14条相一致的戒烟热线和戒烟门诊，强化戒烟建议和支持系统
我国目前没有保障戒烟服务的相关法律法规，基本医疗服务基本不提供戒烟服务，也没有把戒烟类药品纳入医疗保险的药物清单。医生在诊疗过程中，很少提供戒烟劝导和指导。
六、建立健全畅通的投诉渠道和快速处理投诉的工作机制
建立多种举报和投诉方式，方便单位或者个人对违反条例规定的行为或者不依法履行职责的行为进行举报和投诉，并在执法同时教育违反条例规定者及推广戒烟服务。
七、动员全社会力量共同控烟
积极引导居民运用享有的制止、投诉等权利，并强化控烟责任主体及其法律责任，尤其是公共场所经营者、管理者的责任，包括建立规章制度、设置标志、劝阻违法者、及时举报等。广泛动员民众参与多层次的控烟运动，构建一个全民参与的控烟防范体系，有堵有疏，综合治理，使控烟法律本身获得大多数人的认同和接受，使控烟法律习惯化，塑造新的日常习惯，取得良好的管治效果。
