3、提案第20120091号
案 由：关于规范村级组织管理 增强集体经济实力的建议
提 出 人：致公党广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
近年来，随着以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为目标的社会主义新农村建设的深入开展，政府预算资金较大限度给力农村经济发展。但是，由于农村基层组织经营活动缺乏科学管理，经济实力依然相对滞后，自我供给能力仍落后于社会经济发展的需要。
一、主要问题
（一）农村集体经济组织能量消耗严重，经营发展机制自主创新能力不足。
十多年来，我省大部分村集体经济组织经营管理职能主要是由享有充分自治权利的村委会组织行使。大多数农民眼里，村官也是“官”。在村委会换届选举中，村集体经济组织资产往往成为一些人舍得花钱寻租选票的潜在动因，也是诱发一些任内村官私欲膨胀的直接诱饵。进而凭借村委会“自治”权利伸手村集体经济组织资金，“蚕食”村集体经济组织资源资产。通过各类开支名目列支费用，销蚀各种累积权益，造成集体经济本年零收益或负收益，集体经济实力增强、成员分配增加无资金支配。
农村集体经济组织对村委会自治组织长期依附，职能不分、责任不明。这种欠缺自身机制创新动力、缺乏主动参与市场竞争能力的传统发展方式，已逐渐走向一条区域行政与生产经营双重晦涩的风险之路，一条集体经济难以自我给力、农民福利难以增长的低端之路。
（二）社会宣传力度不够，农民对农村集体经济组织机构的设置认识不到位。
近年来我省各地的农村集体经济组织机构正如雨后春笋，纷纷建立。但由于长期以来村集体经济组织在经营管理中没有自主经营地位和独立核算身份，成员与村民概念不分，内部管理制度极不完善，村集体经济组织的经济实力普遍偏弱，经营管理知识相对缺乏。
再者，由于社会宣传力度不够，农民对新设置的村集体经济组织管理机构认识仍未深刻到位。一些地方的村集体经济组织机构在组建过程中“重形式、轻运行”现象未能彻底消除，村集体经济组织经营管理水平和技术创新机制也就难以取得实质性突破。新机构的建立又让农民增加了由原来“两匹马拉一驾车”要变为由“三匹马拉一驾车”的多重顾虑，因而经济社社长地位未能得到广泛认可。
（三）缺乏完善的法律制度，农村集体经济组织的财产和成员权益难以受到有效保护。
自1996年以来，中央和省相继出台了许多关于村集体经济管理的法律、法规、制度和政策性文件。但是，这些法律、法规、制度和文件关于责任处理方面，其制订宗旨多是以预防、警示、制止、纠正为主，缺乏刚性惩戒尺度。对村集体经济经营管理因故意或过失所造成的问题，村集体经济组织内部广大成员和政府相关部门却很难直接找到将行为准确定性的责任追究依据，村集体经济组织的财产及成员利益就难以得到有效保护。
政府对村集体经济组织的管理，常常以“意见”或“通知”政策性指导文件层层转发下达。由于这些政策性文件不具有强制效力，因而对一些村委会在集体经济管理中难以形成有效的法律制约依据。
（四）村级组织民主管理意识不强，内部控制欠完善。
在经济欠发达地区，农民管理能力和政策水平普遍不高，思想较为单纯，能积极主动参政议事的人员并不多。且我省农村人口流动性较大，村民大会的召集存在一定的难度，村集体的议事方式通常从5至15户中选出1名村民代表行使表决权。很多村务虽提交到村民代表会议进行表决，但留守人员的整体素质、组织内部利益关系松紧程度、是否应当控制弹性极限适当增加代表数量、所决事项是否须经村民大会授权等，在代表选举和召集村民代表议事时都未予充分考虑，决策程序简单化、利益风险就被粉饰化，难以保护村集体经济组织重要资金、资产、资源的安全性，也难以保证大部分不被参与和不能参与表决的农户或集体成员权益的公平性，直接导致农民上访而影响了社会稳定。
村委会主任行使着“负责人”的权力。在农村乡土意识较浓的地方，村委会主任通过“一支笔”签字掌控了村集体经济组织的事实财权，执行一些关于村务管理办法的规定也就往往流于形式。而掌握着另“一支笔”的少数理财监督机构，当前法律仍无规定制约条款及工作也无任何待遇保障，一旦受眼前利益驱使，这支笔往往失去应有效用。而且“罪不责众”思想在农村仍然存在，区域普遍存在缺乏民主决策、民主管理和村务公开导致集体资产流失或人为挥霍等问题一般不会成为大范围问责的问题，近期出现的乌坎村问题就是一个典型例子。
上述问题严重制约着农村集体经济的发展，不利于集体资产在经营管理活动中实现保值增值。因此，如何规范村级组织经营管理行为，提升集体经济给力新农村建设功能，是关乎国民经济基础稳固和农村社会政治稳定的重大问题。
二、关于规范村级组织管理，增强集体经济实力的建议
（一）坚持农业改革发展设计总方向，破解集体经济“自治”迷团，积极探索更利于加快农村集体经济管理体制改革的发展方式。
邓小平同志曾经说过：“我们总的方向是发展集体经济。”后来他再次重申：“农业的改革和发展会有两个飞跃，第一个飞跃是实行家庭联产承包为主的责任制，第二个飞跃就是发展集体经济。……现在土地是公有的。要提高机械化程度，利用技术发展成果，一家一户是做不到的。特别是高科技成果的应用，有的要超过村的界线，甚至超过区的界线。”
实践表明，“第一个飞跃”时期，坚持以稳定和完善农村以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的经济发展模式，促进了我国农村经济长足发展。以此为鉴，我省应当紧紧抓住当前经济社会发展的重要战略机遇，深入学习科学发展观，以积极探索活动推进农村经济管理体制改革，实行村集体经济组织规范化管理，加快农业经济发展方式的转变，增强集体经济实力，争取早日实现农业改革和发展的“第二个飞跃”既定目标。
（二）建立完善的农村基层管理体系，村民自治组织和集体经济组织相存并立、各司其职、有序运行。
村委会是群众性自治组织，不是国家基层政权组织，却长期担负着较多行政职能，又担负了村集体经济组织经营管理事务。加快转变农业发展方式，创新农村集体经济发展机制，就应当率先着手于村级组织功能的改革，致村委会自治组织和集体经济组织实现相存并立，各司其职。首先，将当前“共同共有”大锅饭式“村委会资产”整合为紧密型的“按份共有”集体经济组织资产。其次，改革附属自治组织下1人代表5至15户表决的量化格局，推行经济组织成员按持股份额行权的新质模式。第三，确立管理人与成员之间、成员与成员之间不是领导和被领导、谁为谁打工关系，而是股东和股东之间大家都是“老板”关系，管理人甚至可以是组织外聘的经理人，按协议或章程的授权效忠“老板”和集体。第四，农村集体经济组织应按集体土地所有权归属和集体资产产权归属设置，尤其是在资产确权、组织成员确认问题上，要尊重历史，公平操作，正确处理历史遗留问题，确保公民在集体经济组织中的财产权得到有效保护，以消除农民在产业上非农转移、在户口上“农转非”等方面的后顾之忧，实现农业生产要素的合理组合和结构优化，促进集体经济发展。
在我省，村集体经济组织多以经济联合社（或股份合作经济联合社）、经济合作社（或股份合作经济社）机构名称在村及其下级组中存在。作为社会主义社会的经营实体，应当享有依法经营、独立核算的主体资格。其财产和成员权益，也应当受到严谨的经济法律保护。在集体经济组织机构申请登记时，政府登记机关应当建议制定和要求提交严密的组织章程、协议及其他内部控制文件，作为经营管理的具体责任依据。内部控制制度要经科学设计并经民主会议通过。制度设计应着重保护集体资产与成员权益，防止管理人见利忘义。设计内容不可忽略如管理薪酬、应付福利费、选举费用、招待费用等非经营性支出具体项目所允许计提比例和标准界定，以及设置好明确的资产管理、合同管理、债务管理、工程项目管理等具体程序，确保经营管理有法可依、有据可查、有序运行。
（三）制订完善的集体经济管理规范，切实保护集体财产及成员权益。
村集体经济组织既不是行政事业单位，也不属于企业范畴。在经济法律体系中，我国许多法律对国有公司、企业、行政事业单位甚至相关个人都有着严格的管理规定，而且普遍规定了责任条款。而村集体经济组织存在自身特质，决定其经营管理违纪违法行为并不能随意适用现行国家关于行政事业单位、国有公司、企业及其他组织的财经纪律与法律规定，也不适用《农民专业合作社法》的规定。既然村集体经济组织属于经营实体、涉及公有制主要集体经济成分内容，这类经济就不应缺少市场概念。政府调控是必要的，但还应适当允许市场杠杆调节。财产及成员权益应有紧密完善的经济法律来予以保护。鉴于此，规范集体经济管理，就应及早形成一部类似于《合伙企业法》或《公司法》等相对完善的法律制度，从设立、合并、分立、增资、减资、事务执行、法律责任等，包含实体与程序都有严谨规定的村集体经济组织法律制度。
制订法律法规制度和政策性文件，应当考虑执行主体及主体素质。这些规定和要求除了方便政府相关部门执行外，不能忽略村集体经济组织及其成员、成员代表、成员大会、理财监督机构等在开展日常经营管理时也在照本宣科。当村集体经济组织民主程序不足时，任何政府行政部门不可能越俎代庖直接从事召集成员大会、参与决策或实施民主监督工作等。所以，管理规范不可忽略完整、系统和通俗易懂的特性。
（四）推广农村财务管理规范化建设示范点经验，明确村账镇记委托代理记账模式下从事财政结算工作的政府基层部门的职能定位。
农村财务管理是村集体经济组织经营管理基础工作和重要内容。而财务管理制度又是村集体经济组织经济活动正常运转和长远发展的重要保障。推广农村财务管理规范化建设示范点经验，健全细化包括财务开支审批制度、债权债务管理制度、票据管理制度、 “一事一议”筹资筹劳制度、土地补偿费监督管理等制度。
财务信息是集体经营管理活动通过价值形式的反映，其质量却受到农村组织的自身经营质量、民主管理氛围、村集体管理者自律程度等的影响。也涉及农村管理部门较多，对农民质疑的问题，政府不应单纯终端问责。所以，为保障结算部门合法权益，应当明了职责，界定于依法理财，不是好坏全包。
办 法：
