13、提案第20120081号
案 由：构建广东城乡一体化流浪未成年人救助机制的建议
提 出 人：致公党广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
广东在由传统至现代转型的过程中，人口流动的加剧，城乡差距的扩大以及城乡二元保障机制的制度瓶颈使得大量青壮年农民流向城市，产生了大量的留守儿童、辍学儿童、流动儿童和童工问题。因监护缺失，就学困难，社会保障不力，救助通道不畅，法律保护机制不健全等，部分儿童游离于家庭供养、学校教育和社会保障之外，最终沦为流浪未成年人。目前我国的流浪未成年人救助单一、救助以遣送回乡为目等，让许多孩子并不愿接受救助，而在接受救助的孩子中，有不少是重复救助，孩子被遣送回乡后依然会再次流浪。救助难、重复救助让既有的救助体系陷入尴尬。今年以来，流浪儿童问题引起全社会的关注，国务院今年8月份新出台的《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》为破解难题指明方向，公安部、民政部也部署要在2012年底消除城市街头流浪儿童乞讨现象，但是要实现这个目标显然还有许多路要走。我们认为，要从根本上解决流浪未成年人问题，必须平衡城乡二元经济的效益，打破城乡户籍壁垒，构建城乡一体化社会保障体系，缩小城乡差距，实现城乡社会的全面共同发展和城乡未成年人的一体保护。
一、城乡一体发展是流浪未成年人救助一体化的经济基础
作为改革开放前沿的广东，与全国其他地区一样，长期以来实行的是城乡分割的二元经济政策，即以传统体力劳动为主的落后的农村农耕经济和自动化生产为主的相对先进的城市现代产业经济。二者间劳动生产力的显著差异是造成城乡收入巨大差距的最根本原因，其对城乡收入差距的贡献系数为59.62%。据国家统计局广东调查总队最新发布的“十一五” 时期广东城乡居民收入情况显示，2010年广东城乡居民收入比为3.03∶1。
城乡差距导致数以千万计的农村青壮年流入城市，其子女或留在农村成为留守儿童，或随父母进入城市成为流动儿童、辍学儿童或童工，这些儿童是流浪未成年人的主要来源。不仅如此，农村居民劳动生产率的低下和农村青壮年劳动力向城市的转移造成的农村劳动力的老年化和农村的空心化进一步削弱了农村的竞争力和再造能力，造成城乡差距的恶性循环，截断了流浪未成年人回归的道路，并使得部分留守儿童转身为流动儿童或流浪儿童，导致流浪未成年人数量的上升。
可见，广东流浪未成年人产生的根本原因是城乡差距。解决该问题的治本之策是：第一，调整城乡分割的二元经济政策，统筹城乡发展；第二，转变农村经济发展模式，加快农村经济的产业化和现代化；第三，创新城镇化的方式和内涵，科学规划社会主义新农村建设；第四，加大农村软环境建设，平衡城乡公共服务资源，为农村儿童的健康成长创造与城市儿童平等的机会，从根本上改善留守儿童的生存环境，弱化农民及其子女流向城市的经济动因。
二、城乡户籍一体化是流浪未成年人救助一体化的制度保障
以户籍为身份标志的城乡二元社会保障制度使农民、农民工及其子女无法平等享受城镇居民享有的养老保险、医疗保险、住房保障、失业救济和教育服务等公共资源。目前广东城镇社会保障制度已普遍建立，且基本涵盖了社会保障的所有项目。而农村社会保障仅包括五保供养、低保、特困户基本生活救助等，养老、合作医疗、失业保险、工伤保险、生育保险、住房保障及其他社会福利项目多处于空白状态。
户籍制度衍生的城乡二元社会保障制度是流动儿童和留守儿童产生的直接制度根源。流动儿童因户籍壁垒在城镇入学困难或就学费用高昂，加之父母打工收入低，生活、赡养、抚养、医疗、住房、教育等不平等支出费用过高，负担过重，他们中的一部分或沦为童工或沦为流浪未成年人。留守儿童享有的教育资源、医疗、保险及其他公共服务等远低于城镇，因病失学、因贫失学、因父母离异失学等现象已非个案。加之农村生活条件相对较差，隔代家庭监护、抚养和照护的不足以及社会救助缺失等，部分留守儿童转变为流动儿童或流浪儿童。
以户籍为身份标志的城乡二元社会保障制度加剧城乡差距及社会分层与分化，有违社会公平与公正，严重损害农村未成年人的合法权益，是留守儿童、流动儿童沦为流浪未成年人的直接社会制度根源，必须予以革除。第一，通过农民工城镇购房入户制度，解决城镇购房农民工及其子女的户籍问题；第二，通过劳动合同与就业登记制度，有条件解决城镇务工农民工及其随迁子女的户籍；第三，通过完善社会保障制度，实现城乡未成年人教育、医疗、保险和其他公共服务资源享有的一体化，实质性解决留守儿童和流动儿童受到的不公平对待，革除流浪未成年人产生的制度痼疾。
三、建立城乡一体处于困境中未成年人及其家庭的救助机制
家庭是流浪未成年人产生的源头，如监护缺失、供养不足、家庭暴力、家庭破裂、家庭残缺、家庭贫困、父母虐待、遗弃子女或丧失劳动能力或不尽父母职责等。因此，建立健全对上述处于困境中的未成年人及其家庭的救助制度，是流浪未成年人源头预防的必要机制。
（一）设置地方政府未成年人救助专门机构
地方政府应设立专门的对处于困境中之未成年人及其家庭的救助机构，专事研究未成年人生存状况，流浪预防与救助机制，统筹规划、协调监督和引导落实对处于困境中未成年人及其家庭的救助工作。这些工作包括但不限于：第一，制定未成年人流浪预防和流浪未成年人救助规划；第二，组织实施救助规划；第三，评估处于困境中未成年人及其家庭的实际需要；第四，对处于地方自治组织、志愿组织、社会福利机构、其他家庭照护、代养、寄养的未成年人进行检查；第五，对家庭、幼儿园、学校、志愿组织和地方自治组织帮扶处于困境中未成年人的工作进行管理、监督和调整。
（二）强化基础组织救助未成年人的功能
地方自治组织以其近民、便民、及时和高效等优势在救助处于困境中的未成年人及其家庭方面具有基础和前沿地位，应通过政策支持、经费保障和人力重组，赋予地方自治组织救助功能。
1．健全基层组织救助工作的保障机制。基层组织的自治性及公益性属性加剧了基层组织救助处于困境中之未成年人及其家庭的人、财、物压力，削弱了其救助功能。应强化基层组织救助工作保障的政府责任，调整基层组织架构，推进基层组织人员的年轻化和专业化，通过国家财政支持和社会筹集资金等方式设立未成年人救助专项经费，归口管理，统一划拨。专项经费重点保障未成年人及其家庭的救助需要，救助设施建设需要及必需的工作经费、补贴经费等。
2．明确基层组织救助工作的职责和内容。基础组织的救助功能主要包括：第一，调查、了解未成年人生存状况和家庭环境；第二，化解、劝阻、调处对未成年人的家庭暴力及虐待和遗弃未成年人等纠纷；第三，为有需要的未成年人及其家庭提供经济援助；第四，为处于困境中的未成年人提供日间照护和食宿；第五，转移处于危境中的未成年人并为之提供庇护或安排其他救助保护机构提供援助或服务。
四、实施城乡一体化流浪未成年人救助通道计划
流浪未成年人救助通道计划，是指在被救助流浪未成年人受救助期间及被救助之后，各有关救助保护主体依据职责分工，为受救助流浪未成年人提供食宿安排、救助保护、心理疏导、咨询建议、行为矫治、回归安置及学业支持的一体化救助服务计划，确保流浪未成年人完满回归，实现流浪未成年人救助标本兼治的目的。
（一）救助对象的一体化
通道计划应不分城乡，对流浪未成年人实行一体救助。对来自农村的流浪未成年人，不能简单采取遣送回归的做法，将责任和负担全部归于相关家庭或监护人。除被胁迫、诱骗等脱离监护而能够顺利回归家庭的流浪未成年人外，对于因家庭贫困、家庭残缺、家庭暴力及虐待或遗弃等而流浪的未成年人，各救助保护机构应当认真调查和甄别，对确无监护能力的，由救助保护机构协助监护人及时委托其他人员代为监护；对拒不履行监护责任、经反复教育不改的，由救助保护机构向人民法院提出申请撤销其监护人资格，依法另行指定监护人，或通过救助保护机构照料、社会福利机构代养、家庭寄养等多种方式予以妥善安置。
（二）救助渠道的衔接
流浪未成年人的救助是一项系统复杂的工程，需要各救助保护机构依据职责分工，协同行动，畅通救助渠道。地方自治组织及地方政府机构是流浪未成年人救助的第一道防线，应及时对流浪未成年人提供必要的救助。学校应加强对回归流浪未成年人的关怀，帮扶、疏导和矫治。教育行政部门应建立适龄儿童辍学、失学信息通报制度，指导学校做好劝学、返学工作。公安机关应建立流浪未成年人救助和庇护的快速反应机制，及时为流浪未成年人提供救助保护。民政部门应协助公安机关做好流浪未成年人的调查、救助和安置工作。财政部门应建立流浪未成年人救助经费保障机制。司法部门应依法及时为流浪未成年人提供司法救助。
（三）救助的跟踪与评估
对流浪未成年人的救助应自始至终，帮扶其完满回归家庭、学校和社会，以防止其不能顺利回归而重蹈流浪覆辙。流浪未成年人救助通道计划应当是临时救助、教育矫治、家庭回归、国家或社会安置、救助跟踪调查与评估等五个环节的完整实现。其中包括救助过程中的食宿安排、救助保护、心理疏导、咨询建议、行为矫治、回归安置以及对上述救助工作的跟踪调查、评估和调整。无论是回归家庭还是国家或社会安置的流浪未成年人，回归和安置均不是救助的终端。相关职责部门应建立完善的跟踪调查制度，采取合理措施与其保持联系，为其指定个人顾问，对其需要进行评估等。安置后的被救助流浪未成年人学习、生活有困难的，应当进一步落实帮扶计划。
办 法：
