15、提案第20120079号
案 由：关于完善我省政府采购及招投标制度的建议
提 出 人：致公党广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
近10年来按照《政府采购法》的要求，政府采购工作日益规范，但由于多方面原因，特别是受《政府采购法》部分核心条款的制约，导致10年来，政府采购事业发展先天不足、后续乏力，政府采购事业面临严峻挑战。
一、现行政府采购中存在的主要问题
（一）专业政府采购能力无法匹配强势政府各类需求
区别于发达市场化国家的背景是，我国政府部门较多的介入微观的经济活动，且各职能部门存在较多的部门利益与特殊需求，由此自然导致在采购需求的提出方面，存在专业性或特殊性的要求；而03年才成立的政府集中采购机构，脱胎于社会招投标中介，在实质采购过程中只能更多的保证采购程序合法性，对应庞大的政府各类需求，特别是在项目专业性采购方面，尚未建立起核心的专业采购能力，短时期内难以脱离采购单位的约束，承担独立、专业的采购任务。
（二）政府采购需求专业性与公平性存在天然矛盾
由于我国强势政府的特殊性，使政府采购区别于发达市场条件的采购特点是，政府采购涉及面、特殊性、时限要求等远超过发达以保障国家机器一般行政任务需要为主的运转模式，我国政府采购工作大量介入到具体的工程（如形象工程）、专业研发设备的采购（如医疗器械）、特殊紧急活动的采购（如奥运会等），这类政府采购天然具有专业性，换句话讲，在本质上就具有行业垄断、技术垄断、信息垄断等特性，但我国的政府采购法规或招投标法规在具体的规定上，却又要求这类采购以公开招投标为主，而公开招投标的本质在于采购的对象将可替代性强、竞争对象间无本质区别，核心的区别在于价格，因此，招投标的本质更多的是在保证质量基础上的价格竞争，也就是一种较为市场化的、公平的竞争方式。由此分析可以看出，我国当前政府采购的实现模式在使用手段，即招投标方法与要求达到的“三公”目标存在天然冲突，也导致招投标制度在我国被迫“异化”、“变形”。这是从制度上造成我国政府采购或招投标制度存在各类“乱象”的制度根源。
（三）专家综合打分法的本质是无人需担责
招投标与伪招投标的区别在于政府采购结果如何产生或政府采购价格如何决定。在经典的招投标机制中，中标的原则由价格这单一客观变量决定，而中国的招投标制度之所以无法保证公平性，之所以会有太多的“想象”空间，重要原因就在于确定中标人的方法不客观。招投标制度的本质作用是通过市场竞争的形式对一些没有固定价格的工程或服务等形成并发现市场价格。应该说，招投标制度本质特性之一就是发现市场价格。
采用综合评标法的评审方法从本质上与招投标的市场价格发现功能违背，不能称为招投标。在我国，广泛借用“综合评标法”方式进行招投标，而综合评分法在我国招投标实践中得到广泛采用。较为典型的综合评分法，只是将价格作为评分要素的一定比例，如只占最终得分的30%等，而其他评分要素通常较难通过量化的方式确定，只有采用所谓的“评标专家”进行主观判断，这种方式就给人为操纵采购结果留下了太多的缺口，造成评标结果易于被设定。
专家评审制度一方面在除价格分以外的要素评审上过于主观外，还存在专家制度本身就有致命缺陷的特点：所谓专家评审的本质就是请一批与项目无关系或十分关心项目的人临时做出一项重要决定（谁中标），然后临时专家组解散，等到项目出现问题时，已无法找到主要的承担人，临时组建的专家自身无法或无能力对采购结果负责，且正面激励其公正认真评审机制不足，而诱导产生“道德风险”的可能倒很高。很多“临时专家”由于不需要对结果负责而唯领导或受托人之命是从，其给出的评分也不过是一种主观好恶的表现或臆断，因此，临时组建的专家评审更多变成了一种为“别有用心者”低成本分担风险的合法外衣。
二、形成上述问题的原因分析
（一）历史原因
计划经济时期，一方面没有独立的法人主体，都为国有企业，无法形成投标人之间的竞争，且中央到地方各部委行业间条块分割明确，有项目更多的是体制内的一种审批制或计划分配法。在这种特定历史格局下，既无项目竞争者，也无现代化的项目管理理念的历史背景下，引入的招投标制度不可避免的具有太多中国特色。
一是必须体现审批制度的核心原则，即领导意志体现在招投标制度中；二是供应商之间都为国有企业，他们之间联系千丝万缕，且受各级政府领导制约，因此，在竞争与合作上关系微妙；三是特定历史条件下，政治衡量的因素也必然体现在招投标制度中，在最初期的国际招标中，在中国企业与国外企业竞争的过程中，政治考量确实有其必要性；四是人们对招投标制度本身也缺乏理解，只能听从部分招投标专家的安排；五是综合打分法能将各类人为想象因素变为评分要素，符合审批制度的思维。
（二）产权原因
从我国采用招投标制度的主体来看，采用的几乎都是公有或财政等资金来源。而综合打分这种中国特色的招投标制度作为一种价格发现工具，本身并不受资金来源的约束。这种现象一方面说明私有资金对招投标制度的效率不认可；另一方面说明公有资金采用此种市场并不认可的方式应该符合公有资金产权约束松弛的特点，即这种方式能实现参与者对公有资产的“参与者分红”。具体而言，项目甲方可以通过综合打分方式实现要特定供应商中标的目标，再由此对供应商进行寻租，而评审专家通过评审，获取专家费且毋须承担太多实质性的风险，自身对项目评审本身也无成本约束，从人性的角度而言，乐于见到符合甲方利益的结果出现，变为实质性“抬轿子”专家。上述现象出现的共同是大家对项目缺乏“成本约束”，即价格效率并非大家最终目标，而预先设定的中标人才是大家的共同目标，且大家的利益基本一致。此点与私有资金追求成本效率最大化目标不同，也造成大家是否选择招投标这种工具的差异。
（三）中介利益驱动
招投标制度本身并不复杂，招投标法和采购法都赋予采购人如有能力自身组织的招投标行为也合法。招投标制度本身只是一种采购手段，但在中国，由于种种原因，招投标中介变成了一个庞大的利益集团。而这种形形色色的招投标中介在国外并无太多生存空间，因为其自身无法创造实质性价值。
但在中国，依附于公有资金的采购，其通过提取中介费的方式，分食大额的社会财富，且为众多腐败案件的发生编制合法外衣，影响各种法律法规的编写出台。在我国，招投标制度从最开始由政府机构操作变为目前以中介公司操作为主，因此，在制定政府相关采购法规时，就受到中介利益集团的绑架，无法将招投标的实质体现。临时组建评委会采用综合打分法评审一个不需负责任的采购结果这种滑稽的采购模式，是中介合法性得以生存的核心原因。一旦采购结果的确定采用更客观的方式，中介基本失去合法依存的理由，正是由于专家评审制度对中介的核心作用，加上该方式能满足公有资金前提下各类利益人的目的，因此，专家评审制度这件皇帝的新装一直无法被人点破。
（四）部门利益异化
招投标制度本身只是一种实现资源配置的方式，其只是工具的一种。但由于我国特色的招投标制度能较好的依附合法伪装实现各类非法意图，因此，在掌握了公有资金划分部分的强势政府部门，都对招投标制度进行了各种细化规定，目的是要求保证招投标制度的公平性，但由于各部门的自身利益，在未能打破综合评审这一核心框框的前提下，更多的是在综合方面赋予了各部门的特色，变相地对招投标制度的价格发现本质进行多部门干扰，反而造成综合评审生命力更强、生存空间更加广泛。
三、关于完善采购和招投标制度的建议
（一）突出价格机制的决定性作用
价格机制是市场经济的核心机制，公有资源的配置也须遵循价格信号的引导。改革开放30多年来，我国已形成了较为完善的市场经济体系，现在的竞争环境与30多年前已有了重大变化，而招投标制度这种典型的通过市场竞争发现价格，然后在依据价格配置资源的核心机制不能在被以各种政治原因或利益原因被完全扭曲。因此，招投标机制改革核心目标就是实现以价格为配置资源的核心机制，坚持以价格确定中标人的机制为主要机制，如有特殊情况，必须进行审批，且需对该审批通过原因进行公示，接受利益方监督。
（二）统一招投标制度
目前政府采购多龙治水，财政、发改、水利、铁路、建筑、机电等行业主管部门各自制订自己分管领域范围的招投标规则与流程，各自的专家管理规则，着力于通过招投标制度的具体规定，体现过多的部门色彩，从反面证明招投标制度本身有太多的弹性空间供各部门进行利益分食。建议广东省率先破除行业分割，清理各部门内部规定，统一流程，标准、交易地点，统一监督，减少政策交叉与利益寻租空间。
（三）制定政府采购标准
政府采购标准未能统一，造成无法制订客观的采购标准，专家评审时也无依据判断采购标准是否合理。对办公标准等易于统一规定的政府采购项目，建议尽快制定采购标准，成熟一项推出一项，做好示范。
（四）改革专家评审制度
规定专家评审全过程以公开为原则，专家可参与采购咨询评审，但要逐步废除专家评分决定中标的办法，探寻更客观的方法产生中标结果。如可试行对符合项目需求的供应商进行遴选后，在符合资格的供应商中间以多次价格竞争确定最后中标人，也可以采用抽签、摇号等简便易行且大家协议接受的方式产生中标人。
办 法：
