16、提案第20120078号
案 由：关于建设城市养老服务体系的建议
提 出 人：致公党广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
“十二五”时期将是我国人口老龄化的聚积增长期，广东省作为全国老龄化程度较高的省份，60岁以上老年人口目前已达1080万人，超过全省人口总数的12%，预计到2015 年，全省老年人口将达到1288 万人，占全省总人口的13.64%。面对人口老龄化问题日趋严峻的形势，全国各地都提出要建立社会养老新体系，即：居家养老为基础，社会养老为依托，养老机构为支撑，实际上就是以依托社区居家养老为主，机构养老为补充。
随着我省养老保障制度的逐步发展，个人养老在经济生活上的压力明显减少，特别是城市中的老年人，已有七成以上能够依靠自己的退休金和养老保险来维持生活也就是说老年人对子女赡养、照料依赖程度明显降低，但是经济上的独立使城市老年人独居的比例越来越大。许多城市老人和中年人已经逐渐改变了“靠儿养老”的旧观念，认同依托社区居家养老和机构养老的新模式。然而，与子女分居而缺少子女日常关怀的城市老年人更需要来自社会的帮助，他们对精神、文化、娱乐和保健的需求也日益提高，因此政府在完善养老体系、提供养老服务方面面临新挑战。
一、我省在城市养老服务体系方面存在的问题
（一）配套政策不足，政府部门管理和协调的直接责任欠明确。
社会养老是社会工作的一个重要方面，建设社会养老服务体系是构建社会主义和谐社会的战略任务之一。围绕“六个老有”的社会养老工作目标和社会福利社会化的总体要求，广东省制定了《2011-2015社会养老服务体系建设规划》（在征求意见阶段），正在加紧制订的《关于加快社会养老服务事业发展的意见》有望于近期出台，拟规定在“十二五”期间，对开办养老机构给予用地、税收及水电气等方面的优惠扶持，至“十二五”期末，每个地级市至少有一所省一级以上标准的养老福利机构。
多年来虽然已有不少规划、意见等文件出台，但是由于缺少配套政策和实施效果问责，我省养老事业发展现状与规划目标之间尚存在很大差距。养老服务工作牵涉法规政策、财政、人力、民政、国土资源、机构管理/工商管理、税收、能源、医疗、教育、慈善等诸多政府部门，仅由某个部门（如民政）来做社会养老事业发展规划，其资源、职能权限使其难以胜任，但是又缺乏明确的统管协调部门；当基层（社区或机构）养老服务工作遇到实际问题时，看似跟几个政府部门都相关，却可能挨个去找政府部门都解决不了，没有哪个部门来协调，也无法落实责任部门。现在成立了社会工作委员会并出台了一些社会工作改革政策文件，然而具体到社会养老服务方面，尚需制定和完善更明确的责任制和更细致的配套政策。
（二）资金投入不足，难以发展普惠型养老服务。
我省早已提出了养老9073计划，即90%的老人在社会保障体系和社区服务体系支持下居家养老，7%左右的老年人由社区提供日间托老照料服务，3%的老人入住养老机构享受全日制服务。近年又更新提出了9064计划（90%、6%和4%）。但城市养老机构一直面临养老人数增多，床位严重不足的问题。目前我省养老机构拥有的床位约11.2万张，仅占老龄人口的1%，而全国平均比例为1.6%，国家的要求则是在“十二五”期间达3%。对照此标准我省至少需增34.9万张机构养老床位，扩容任务相当艰巨。而由于缺少资金，目前养老机构大多只能勉强维持甚至持续亏损，难以靠自身实现大扩容。此外，民办养老机构很少能够享受到政府部门划拨土地的优惠，只能通过租赁场地来举办，机构的运行缺乏稳定性。
更普遍的问题是占93~94%的老龄群体养老事业发展困境。依托社区服务的90%居家养老和6~7%日托养老的老年群体是覆盖面最大的服务对象，体现出的养老服务普惠性问题突出，主要如下：我省财政部门尚未将养老服务项目纳入常规性预算，目前政府投入于养老服务的资金主要来自福利彩票收入，资金来源比较单一且不稳定，民政部门有热情筹划新增社区养老服务示范和推广项目却十分缺乏可支配的资金；城市社区已经或正在实施的居家养老服务内容还很少；养老服务从业人员和场地也很少，已开展日间托老服务的城市街道社区寥寥无几。我省社区养老服务现状与浙沪等省市相比落后许多，而政府投入资金严重不足是难以发展普惠型养老服务事业的最主要原因。
（三）养老服务从业人员素质偏低，缺乏养老服务后备人力资源。
服务人员的素质高低直接决定了养老服务质量的优劣，但目前我省养老服务从业人员总体素质不高，缺乏专业知识，上岗没有刚性的要求标准。养老机构普遍存在既缺乏专业人才又难请护工的问题，政府扶持的社区养老服务中心（示范项目）暂时有资金以较高薪招聘社工和护理员，但也反映存在有资质人才不足的问题。在一般社区和家庭养老中，养老服务从业人员更是短缺和良莠不齐，已使许多老人及其家庭陷入困境，成为很严重的社会问题。
（四）养老服务内容单调，养老新观念和新政策宣传不足。
目前我省城市除了养老机构少、街道社区养老服务场所和从业人员少等问题之外，现有的养老服务内容普遍单调，尤其对老人情感精神方面的需求能提供的服务太少，这方面与港台地区和一些发达国家存在很大差距。对养老机构，政府衡量其资质等级只是以床位数量、护工人数、设施种类、入住老人数量这些数据为标准。无论在养老机构还是社区日托中心，养老服务内容大多还停留在照顾日常饮食和生活护理的基础层面上，少有深入到对老年人的精神照料和个性化需求，能够设计、运行新服务项目，使养老服务从一般照料向特色服务拓展的先进机构和示范点还很少。另一方面，政府新的社会养老体系和举措向全社会宣传很不够，社区本身的养老服务工作也远没有深入做到家喻户晓，很多老人及其家庭根本不了解本地社会养老规划和本社区就此应该有何作为。
二、关于城市养老服务体系建设的建议
广东省“十二五”规划纲要在第十篇第六章提出：要积极应对人口老龄化，强调建设适度普惠型社会养老服务体系；坚持居家养老、社会养老、机构养老相结合，努力满足社会养老需求，提高老年人生活质量。致公党省委会在省政协十届四次会议的大会发言“推进我省老龄化服务事业，应对老年化社会的建议”中已提出，广东省需要制定省级层面的居家养老服务政策，以及有关居家养老模式、场地建设、经费保障、人员管理、运营监督的指导性政策。为了完善我省城市养老服务体系，加快建设普惠共享型养老服务事业，在致公党省委会上述意见基础上，我们接续提出以下建议：
（一）明确各部门管理职责，抓紧落实已有养老服务政策和制定、完善配套政策，提高可执行性。
依据2011年7月《省委、省政府关于加强社会建设的决定》，和省委、省政府刚发布的《关于加快推进社会体制改革建设服务型政府的实施意见》、《关于加快社会组织管理的实施意见》，从省社会工作委员会至基层政府，明确养老服务各类事务管理和发展规划的具体责任部门和协调部门，建立相应的责任追究机制；对已有却未落实的政策，各责任部门尽快分析阻碍原因，制定配套政策，提出执行措施和进程。使养老服务事业从法规政策、财政、人力、民政、国土资源、机构管理/工商管理、税收、能源、医疗、教育、慈善等各方面都得到切实的服务、有效的管理和有序的推进，同时基层养老服务组织机构和民众也能明了政府的职能和监督其作为。
（二）强化对养老服务事业的责任意识，提高养老服务人员社会地位。
养老服务作为社会工作的一个重要部分，各级政府必须将本辖区内养老服务工作纳入职责范围之中，并从建立和谐社会、维护社会稳定、促进社会发展的高度和负责感来规划和实施养老服务事业，建立相应的工作机制，改善有上级红头文件规定的养老保障政策才认真落实，尚无上级硬性规定或规定不明确的养老服务问题就不理会或拖延的现象，因地制宜制定本辖区养老服务事业规划和实施政策。努力改善已有社区和养老机构的养老服务条件，在建设生活新区时，要把养老公共设施建设纳入配套规划范畴。各级党政部门尤其社会管理和公共服务部门，要在门户网站上设立养老服务工作建言献策智囊箱，经常性征求养老服务工作者和老龄人士对养老服务工作的意见；在党代表、人大代表、政协委员中适当设置养老服务工作者代表比例，对取得养老服务资质、从事养老服务工作表现优秀的养老服务工作者，给予表彰和享受积分入户政策等优惠待遇。
（三）加大政府购买社会组织和社区服务的力度，增加养老服务事业的资金来源。
从2012年开始将养老服务列入各级政府购买社会组织和社区服务的目录，具体项目从少至多逐年增长，年度购买支出纳入财政预算（例如2012年按总人口每人每月5元的标准安排经费）；各地因地制宜，量力而行，有条件的地方政府加大购买养老服务的力度，先行先试一些养老服务改革政策和措施。改变主要依赖不稳定、不充足的福利彩票部分收入支撑养老服务事业的现状，增加对养老服务事业的财政投入，保证有较充足的可支配资金发展养老服务事业，使民政等职能部门和街道社区执行基层有可能策划和落实、推广、维持普惠型的养老服务项目。与此同时，鼓励多元化资金投入，只要是有利于养老服务事业发展的资金都应该加以利用。在全国范围内广东省经济比较发达且毗邻港澳，相比其他大多数省市更有多机会得到社会资金和外资对养老服务事业的支持以及购买其优质养老服务的可能。适当利用商业机制为养老服务事业注入新的活力，符合政府职能转变的要求，既可减少政府后续投资的经济压力，又能激发同行之间竞争，对提升养老服务水平大有益处。
（四）加紧培养从事养老服务的专业性人才，扩大养老服务人力资源。
根据2011年10月13日省委省政府发布的《关于加强社会工作人才队伍建设的实施意见》，到2015年，全省将建立4个省级社会工作人才培育基地、50个社会工作专业重点实训基地，各地级以上市至少建立1个市级培育基地；全省专业社会工作者将达到5万人，每万人持证社工人数达到5人；每个城市社区至少配备3名登记在册的社会工作人才。开展养老服务是社工的一个重要方面，落实上述意见后社工的增加可有力地促进基层养老服务事业发展。但是养老服务涉及心理、伦理、经济、保健、医护、康复、营养、家政、文化、艺术、宗教、管理等方方面面的，庞大的老龄人口数量需要的服务面非常广泛、服务量及其巨大，有限的社工只能起到部分养老服务项目的指导和策划作用，无法承担主要养老服务事务工作。因此，建议从下述路径迅速扩大养老服务人力资源，提高从事养老服务人员的专业化水平：
除扩大大专院校社工专业招生规模外，尽快增设中技和高职高专养老服务相关专业，加紧培养从事养老服务的各方面专业技能人才，同时吸引当前社会上更多的相关专业才人投身养老服务行业。制定相关的人才激励政策，例如，中技和高职高专养老服务相关专业毕业生如同幼师专业毕业生从业一样可以申报技术职称，社工大学生从事本专业工作几年后可以获得类似于大学生村官的优惠政策，对其参加公务员考试、研究生升学、自行创业时给予倾斜照顾。同时鼓励现从事养老服务的人员考级持证，朝专业化、职业化方向发展。
此外，建议建立及推广养老服务义工银行。义工银行的概念类似于银行储蓄，即把义工提供的社会服务以时间为计算单位储蓄起来，将来自身需要享用社会服务时可按量支取。有些地方还把义工银行与金融服务相互关联，可以使用个人的义工服务量换取相应的信用积分和金融优惠。我省江门市已经与中国农业银行合作，推出了义工银行卡，是江门市首张由银行和非营利事业机构、宗教团体或慈善机构联合发行的“认同卡”。这种银行卡不仅能存钱、取钱、刷卡消费，还可以记录义工服务时间，持卡人在就业、创业、消费、养老、危难关头需要救助时，“义工银行”针对需求，提供资金或者人力的帮助。建议以江门市为范例，研究制定在全省建立和推广养老服务义工银行并可跨地区联网互通的可行策略，促进全省养老服务义工事业发展。
（五）鼓励开展多层次、多形式养老服务，重视老年人的精神需求。
城市老年人中存在文化背景和经济实力的很大差别，不同年龄段和身体状况的老人其生活方式也有很大差别，因此单调的养老机构和养老服务层次不能满足各阶层老年人的养老需求，特别是包括文化、娱乐等方面的精神需求。现有的养老机构和社区日间照料中心（示范点）以面向中低档收入的老年人为主，虽然主办方有心活跃老人生活气氛，但限于人力尤其是专业人才的缺乏以及财力的限制，所能提供的活动还不丰富，故对老人的吸引力不够大（主要不是老人观念问题）。目前我省部分城市已出现很少量较高端的商办养老机构，但除规模小和不完善外，根本问题是不可能普惠。建议发展多层次、多形式的养老服务市场，满足各阶层和年龄段老人的养老需求。对90%以上依托社区养老的庞大群体，社区可引进社会组织和机构策划不同层次、不同形式的养老服务项目，按服务对象全免费、部分付费和全额付费的不同方式运行。对于特困家庭老人、对社会有重大贡献的老人等6类特殊群体，政府已按不等标准为其购买基本养老服务；对于中低收入的老人群体，政府可给予提供专业服务的社会组织和机构一定补贴，以使其可持续营运；高端养老服务完全实行市场化运作，但社区起到搭桥便民和监管作用。
（六）广泛宣传依托社区居家养老理念，加强对政府在相关方面履行职责的监督。
要推广依托社区居家养老为主、辅以机构养老为支撑的社会养老体系，必须要得到老年人和全社会对其中各种新模式的认同。建议社工委通过社工组织网络，以各种形式，广泛宣传人口老龄化带来的养老问题，增强全社会对养老服务事业的关注和支持；深入宣传居家养老、社区养老和机构养老服务的各项政策和有利因素，为老年人耐心讲解养老新模式的具体办法，让老年人对此有清晰的了解，尽可能使老年人摒弃陈旧的养老观念，自愿参与运行新型养老服务模式；大力弘扬敬老风尚和“人人为我，我为人人”的友爱互助精神，大力宣扬志愿义工为老人服务的善行和榜样。同时，政府通过门户网站、咨询举报电话、信箱、接待日等途径，向广大老年人和养老服务工作者及公众公开在养老服务方面的举措和责任单位，提供履责监督渠道。
办 法：
