39、提案第20120208号
案 由：关于优化南沙新区“先行先试”法治环境的建议
提 出 人：朱义坤(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
一、“先行先试”需有法治保障：南沙开发区“基本法”缺失的启示
法治环境就是投资环境。南沙新区已进入国家战略，无论是国家《“十二五”规划纲要》，还是《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》和《粤港合作框架协议》，均已列入南沙开发建设。这不仅是广州千载难逢的发展机遇，也是我省新时期继深圳前海和珠海横琴之后的第三大新的增长极。为营造适宜的投资环境，南沙开发建设需要法治保障自不待言。何况，南沙开发建设又以“先行先试”为重点，更是需要法治保障先行。
何以见得呢？南沙开发区的开放开发就是明证。19年来，南沙开发区一直缺少一部“基本法”，在相当程度上制约了管理体制建设，进而影响到投资环境。就以规划面积相近的广州开发区为例，该区1987年就有了“基本法”，并于1994年和2003年两次修改。这样，两区的投资环境和经济发展状况就迥异。尽管南沙开发区晚起步9年，其已经开发的土地相对于广州开发区的1.5倍，而产值还不到广州开发区的20%。2009年，广州开发区的投资环境在国家级开发区中名列第3，而南沙开发区则名列第27位。其中，一个十分关键的因素就是管理体制建设滞后，南沙开发区名列第46位，属于倒数的行列。
究其原因，其一，“基本法”缺失导致开发区管委会法律地位不明确，体制上难以创新；其二，市政府对管委会的授权无“基本法”保障，实践中往往被相关部门“权限分解”，服务难以到位，工作效率降低；其三，“基本法”缺位致使相关部门监管缺位，从而造成部分土地、资源浪费。由此看来，为保障“先行先试”，强化包括开发区在内的南沙新区投资环境建设，当务之急就是要改善其法治环境。
二、有利条件分析
尽管南沙新区位居广州，没有深圳和珠海的经济特区立法优势，只是享有较大市的立法权。我以为，既然《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》已经赋予了广州先行先试权，完全可以以此为契机改善南沙新区的法治环境，主要有利条件还有：
其一，两大样本。一是广州开发区。广州市人大常委会早在1986年10月就为该区拟定了“基本法”，并于1987年2月获得省人大常委会通过。这表明，广州市是重视开发区法治环境的，这也是广州开发区能够在全国54个国家级开发区中名列前茅，最近两年GDP名列榜首的一个重要因素。二是深圳前海和珠海横琴。深圳和珠海均利用经济特区立法权，为这两个新区建设提供了法律保障。南沙新区具有后发优势，可以博采众长，吸取其成功经验。
其二，两大参照系。位居珠三角几何中心的南沙新区，一个重要的目标就是要成为“粤港澳全面合作的综合试验区”，率先形成与港澳营商环境接轨的融合区。为此，广州和南沙完全可以吸收和借鉴香港和澳门先进的治理经验。
办 法：
三、意见与建议
为促进南沙新区开发建设，应着力从以下3个方面改善其法治环境：
第一，“基本法”要尽快到位。较为理想的模式就是一步到位，由广州市人大常委会拟定《广州南沙新区条例》，由广东省人大常委会通过。但是，南沙新区总体规划需要国务院批准才能实施，这八百多平方公里范围内的经济功能区的划分尚有不确定性，要厘定具有较强针对性的管理体制和政策体系，是需要一定时间的。比较可行的方案，就是从制定《广州南沙经济技术开发区条例》着手。这是因为，该区已有19年的发展历程，综合经济实力已跃居国家级开发区的中上水平，2009年GDP名列第18位；何况，还有已经实施25年之久的经验样本《广州经济技术开发区条例》。果真如此，就可以尽快“基本法”缺失的短板。
第二，构建国际通行的商事登记制度。可以借鉴香港经验，大力简化投资手续，鼓励投资和创业。一是实行公司注册与行业准入和监管分离。只要符合公司设立条件，登记机关即颁发注册证，而行业准入则分别由相关职能部门负责；二大刀阔斧地改革注册资本制度。取消令人误解的静态“注册资本”，以资产负债表载明的净资产表彰公司资信；准许人力资本投资入股。相应地，建立起股东、董事和经理对公司资产的认证制。既能够有效地鼓励投资，也能够较好地预防“皮包公司”等欺诈行为。
第三，构建“先行先试”转移机制。“先行先试”，就意味着试验和探索。在充满不确定性的世界，人的理性是有限的，因而应当宽容失败，创造一个允许试错的环境。只要创新方案的制定和实施程序合规，当事人没有牟取私利，不存在损害公共利益的故意和重大过失，相关当事人也就无需承担个人责任。否则，人们都畏首畏尾，不思进取，谈何创新，“先行先试”就可能成为一句空话。
