43、提案第20120212号
案 由：关于我省幼儿园专任教师队伍发展的困境与对策
提 出 人：邓静红(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
学前教育是基础教育的基础，幼儿教师作为学前教育中最重要的人力资本，其整体素质与队伍建设对学前教育事业的发展起着至关重要的作用。但无庸讳言，近些年来，我省学前教育事业特别是幼儿教师队伍发展方面出现了不少令人警醒的问题。可喜的是，2011年相继出台的《关于加快我省学前教育发展的实施意见》和《广东省发展学前教育三年行动计划（2011－2013）》中，对幼儿教师队伍发展予以了高度重视。那么在现阶段，我省幼儿教师队伍发展的现状究竟如何？存在着哪些突出问题？为完成《广东省发展学前教育三年行动计划》提出的“实施学前教育师资队伍建设工程”的工作任务，又应该采取哪些相应的对策？
一、现状与问题
去年6月份期间，省政协科教卫体专委会组成专题调研组，开展“我省学前教育情况”专题调研。据广东省教育厅在“坚持政府主导，加快广东学前教育发展”的报告中显示，我省公立幼儿园仅占全省幼儿园总数的7.7％，集体办园12.2％，其他部门办园占2.6％，民办园占77.5％。全省15.2万幼儿园教师，高中及以下学历的超过50％，一半以上没有幼儿园教师资格证，11.4万幼儿园教师未评职称，占了幼儿园教师总数的75％。这是我省目前幼儿教师队伍的现状。学前教师师资队伍建设的问题主要体现在：
（一）民办幼儿教师多，有编制的幼儿教师少
基于“所有制身份”，我省幼儿教师主要可以分为公办和民办两大类。公办幼儿教师，是指占用国家编制、由财政拨付工资的幼儿教师；民办幼儿教师，就是不占用国家财政编制、工资由办园者支付的幼儿教师，即“编外幼儿教师”，包括公办园中的合同制教师、民办园教师、街道园教师、转制后的企事业园教师、村办园教师等。
可以看出，77.5％的民办园幼儿教师已经成为当前全省范围内幼儿教师队伍的主体。
（二）中低学历幼儿教师多，高学历幼儿教师少
幼儿教师的学历是幼儿教师所达到的受教育的程度，是教师专业知识素养的重要指标，高学历教师所占比例的多少代表着教师队伍整体水平的高低。
根据我们对广州市12个区县学前教育师资队伍状况普查结果显示，2009年，广州市大专以上学历幼儿教师13668人，占教师总人数的35.07％，学历为本科毕业及以上的教师占11.06％；与此对应的是，学历为高中毕业（含幼师和职业高中）的教师所占比例为52.67％，占了教师队伍总人数的一半多。而全省高中及以下学历者也占了半壁江山。
《教师法》明确规定，“取得幼儿园教师资格，应当具备幼儿师范学校及其以上学历”。从上述数据中，我们可以发现，当前还有部分幼儿教师学历不达标，学历刚刚达标的教师占了极大比例，学历为本科毕业及以上的高学历教师所占比例偏低，幼儿教师学历尚有很大的提升空间。
（三）未评职称的幼儿教师多，高级职称幼儿教师少
专业技术职称制度是我国专业技术人才队伍的基本评价制度，是调动专业技术人才的积极性和创造性的重要制度保障。
上述数据显示，当前超过半数的幼儿教师未能正常参与职称评定，幼儿教师职称晋升的通道堵塞，势必影响幼儿教师职业的社会认可度，也挤压着政策性待遇提升和兑现的可能空间。职称问题成为幼儿教师队伍发展中一个亟须解决的问题。
（四）持有教师资格证的幼儿教师所占比例低
教师资格是国家对专门从事教育教学工作的人员的最基本要求，是公民获得教师工作岗位的法定前提。《教师法》明确规定，国家实行教师资格制度；而《教师资格条例》也同样规定，中国公民在各级各类学校和其他教育机构中专门从事教育教学工作，应当依法取得教师资格。
当前我省有超过半数的人员没有获得教师资格证就进入了幼儿教师队伍，这意味着幼儿教师整体专业资质的严重丧失，不利于幼儿教师队伍建设的良好循环，同时，也削弱了幼儿教师的社会地位和社会声望。
（五）幼儿教师整体待遇偏低，流失现象严重
值得注意的是，无论公办园还是民办园，工资待遇已经成为吸引幼儿教师留任的重要因素。民办幼儿园大多数教师工资大约1000元/月至1300元/月，有的市幼儿园教师最低工资只有750元/月，还达不到该市企业职工最低工资标准（920元/月）。过低的收入，高强度的工作，迫使很多教师放弃幼教行业，选择另谋他业。幼儿园教师的社会保障体系也不健全，一些幼儿园尤其是民办园，经营者为了节省开支，不愿意为教师、职工购买社会保险，造成教师队伍不稳定、流动性大。
二、原因分析
（一）缺乏明晰的制度安排，幼儿教师的身份不明确
《教师法》是我国目前为止唯一一部专门规范教师队伍建设的教育单行法律。《教师法》明确指出，“各级各类学校，是指实施学前教育、普通初等教育、普通中等教育、职业教育、普通高等教育以及特殊教育、成人教育的学校”，“中小学教师，是指幼儿园、特殊教育机构、普通中小学、成人初等中等教育机构、职业中学以及其他教育机构的教师”。但根据《国家教育委员会关于＜中华人民共和国教师法＞若干问题的实施意见》(1995年10月6日)，幼儿教师仅指“各级人民政府举办的幼儿园的教师”，对于“其他教育机构的教师、学校和其他教育机构中的教育教学辅助人员，地方人民政府可根据实际情况，参照《教师法》的有关规定执行”。但是，民办幼儿教师参照执行的标准是什么？是否与公办幼儿教师相同？相关法律法规并未做出明确的回答，各地也缺乏明晰的相关制度。显然，现行的法律法规对民办幼儿教师的教师身份采取了回避和模糊的态度，这直接导致了民办幼儿教师的身份不明确，即民办幼儿教师有“教师”之名、但事实上缺乏“教师”地位与待遇的兑现。
此外，2001年，中央编办、教育部、财政部颁布的《关于制定中小学教职工编制标准的意见》中，没有将幼儿教师包括在内，造成此后全国范围内公办幼儿教师编制出现了只出不进、只减不增的情况。由此，公办幼儿教师为主体的格局逐渐演变成为民办幼儿教师为主体的格局。发展至今，除了极少数有编制的公办幼儿教师有明确的教师身份外，幼儿教师的主体——民办园、街道园、转制后的企事业园、村办园等中的民办幼儿教师，身份尚未明确。
（二）缺乏严格的资质标准，幼儿教师的专业特性弱化
《教师法》明确规定，国家实施教师资格制度和教师职务制度。对幼儿教师而言，教师资格制度和教师职务制度是幼儿教师作为专门职业的制度基础，它不仅能为幼儿教师的专业发展提供制度保障，也有利于提高幼儿教师的社会地位和社会声望。但长期以来，作为幼儿教师准入门槛的教师资格制度未能切实执行，大量不合格人员进入了幼儿教师队伍；教师职务制度实施不畅，极大地影响了优秀幼儿教师从教的积极性和高学历师范生从事学前教育工作的热情。
1．没有落实基本的从业标准，蒙蔽了幼儿教师的专业资质
我国1993年颁布的《教师法》、1995年颁布的《教师资格条例》和2000年颁布的《〈教师资格条例〉实施办法》，基本形成了比较规范的教师资格制度。从法理层面上看，国家对幼儿教师的从业标准提出了非常明确的要求。也就是说，无论是否学前教育专业毕业，中国公民都必须取得教师资格才能从事幼儿园教育工作。这一基本的从业资格要求，对确保幼儿教师的专业资质具有重要作用。
但现实中，由于教育职能部门和幼儿园办学者或理解偏差，或把关不严，大量不具备教师资格者进入到幼儿教师队伍，蒙蔽了幼儿教师的专业资质，严重冲击着幼儿教师的入门把关，严重影响了幼儿教师队伍建设。例如，2008年6月，广东省人民政府教育督导室颁发的《广东省幼儿园督导评估方案》在“教职工配备”中要求“教师专业合格率100％”，其中的“教师专业合格率”指的是“学前教育专业毕业或取得幼儿园教师资格证”。这在一定程度上意味着只要是学前教育专业毕业，即使未取得幼儿园教师资格证，也可以成为幼儿教师。
此外，相关的规定也比较笼统。如《教师资格条例》一方面规定教师资格分为幼儿园教师资格、小学教师资格、初级中学教师、高级中学教师资格等，另一方面，却又规定“取得教师资格的公民，可以在本级及其以下等级的各类学校和其他教育机构担任教师”。照此规定，除了取得“中等职业学校实习指导教师资格”的人员外，所有获得其他类别教师资格的人员都可以成为幼儿教师。幼儿园成了具有幼儿园教师资格教师和具有其他类别教师资格教师的共同“收容所”，这极大地抹杀了幼儿教师的专业性与独特性。
综上所述，由于没有执行基本的从业资格，导致大量不合格人员进入幼儿教师队伍，幼儿教师的专业特性被严重弱化，幼儿园教师资格制度未能有效地发挥其专业保护屏障的功能。
2．缺乏独立的职称评定体系，制约了幼儿教师的职业发展
《教师法》明确规定，国家实行教师职务制度。在教育系统中，通过职称评审及晋升对教师的业务能力和专业水平进行考核和认定，并把职称级次的高低作为确定教师个体工资水平和相关福利待遇的参照依据，是人事管理的一项常规内容。但是，我国幼儿教师一直没有独立的职称评定体系，这严重制约了幼儿教师的职业发展。
根据原国家教委1986年颁布的《小学教师职务试行条例》，小学教师职务适用于全国幼儿园教师。但众所周知，不同教育阶段或不同教育系列的职称评审及晋升标准与要求存在一定的层级差异和明显的专业差异。从根本上说，幼儿教师恰恰是因为被纳入小学职称系列而失去了自身的专业特点和独特优势。显然，较之于小学教师，幼儿教师职称晋升的通道更窄，这势必影响幼儿教师职业的社会认可度，也压缩了政策性待遇提升和兑现的可能空间。时至今日，大量的幼儿教师未能参加任何专业技术职称评定，导致幼儿教师的专业特性进一步弱化。
办 法：
三、对策与建议
（一）明晰幼儿教师的教师身份，平等对待民办幼儿教师
1．切实解决公办幼儿教师的编制问题
我们建议，对政府出资设立、事业单位性质的公办幼儿园，应审定和颁布幼儿教师的编制标准，逐步解决公办幼儿园长期积压的幼儿教师严重缺编问题。
2．切实保障民办幼儿教师的合法权益
可以说，目前民办幼儿教师支撑着我国学前教育事业的大半壁江山。现实当中，最关键的是民办幼儿教师的合法权益问题。要保障民办幼儿教师享受与公办幼儿教师同等的地位和待遇，必须有保障其身份和待遇兑现的相关政策、制度和措施。
首先，要切实落实国家相关法律法规。《民办教育促进法》规定，“社会力量所办学校的教师的待遇，由举办者确定并以保障”，“民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇，并为教职工缴纳社会保险费”，等等。《国务院关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》第二十六条规定，“非公办教师的工资目标，地方政府要依据当地经济发展状况，参照公办教师的工资定额，制定非公办教师的工资基数，确保非公办教师的工资不低于当地人均收入的一定水平，……最终做到同工同酬”。据此，各地教育部门和劳动部门要依法监督办学者落实民办幼儿教师的工资和福利待遇，如按教师职称确定基本薪资标准，把教师标准化的工资、保险等纳入办园成本；行政部门加强监管，确保不同体制幼儿园的教师能够同工同酬。
其次，要采取各种有力措施。例如，在社会力量办园申请开办之时，雄厚的经济基础、合理的幼儿教师聘任制度和继续教育制度应列为必备条件，提高社会力量办园审批的准入门槛，以防止财力不足的开办者侵犯教师的基本权益，在教师身上“节约成本”。在社会力量办园的年度审查和评级中，教师的权益状况应列为审查内容，将教师的生存与发展状况同幼儿园的命运联系起来，以引起社会力量办园的举办者和管理者的重视。
（二）严格幼儿教师的资质要求，保证幼儿教师的专业水准
保证幼儿教师队伍整体质量的关键措施，就是要明确规定并落实幼儿教师的资质要求，严把教师准入关。针对当前幼儿教师专业特性弱化的现状，教育职能部门和幼儿园要依法从教师学历水平、教师资格、教师职称等方面严把质量关，保证幼儿的专业水准，提升幼儿教师的职业声望和社会地位。
1．严格实施教师资格制度
考虑到当前具备教师资格的幼儿教师人数不足一半，我们很有必要立足现实和学前教育事业改革发展的需求，充分发挥现有的教师资格制度的筛查和选择功能，以保证合格人员进入幼儿教师队伍，保障幼儿教师队伍的专业性和高素质。
2．完善幼儿教师职称评定制度
职业内部有无独立的、可操作性强的专业技术职务评定制度，是该职业有无严格的从业标准的一个基本表现。我们建议，省人事厅要牵头研究建立统一的幼儿教师职称评定的独立体系和专业标准，改变目前幼儿园教师职称评定参照小学教师的做法。并采取各种措施，规范幼儿教师的职称评定工作，保证所有符合相应条件的幼儿教师包括民办幼儿教师都能获得相应的职称认定，为广大幼儿教师的职业生涯提供可靠的制度保障。
（三）制订幼儿教师的工资标准，稳定幼儿教师队伍
当前，应尽快制订幼儿教师尤其是民办幼儿教师的最低工资指导线，落实非公办幼儿园教师和聘用人员的工资福利待遇，其社保经费由幼儿园和个人按比例承担，县（市、区）、乡镇（街道）给予一定的补助。加大政府以奖代补的支持力度，规定其中一半以上的奖金用于改善教师的福利待遇。对于长期在农村基层和艰苦边远地区工作的幼儿园教师，按国家规定实行工资倾斜政策。
