59、提案第20120228号
案 由：关于再次建议在广州市增设第二中级人民法院的提案
提 出 人：刘涛(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
随着经济的飞速发展，广东省作为国家改革开放的前沿，外来投资者日益增多，诉讼案件随之而大幅上升，并呈现出多样化、复杂化，广州法院审判压力巨大，案多人少的矛盾显得尤为突出。以2010年为例，广州市中级人民法院办结案件数为31425件，而在编法官人数却只有327名。法官因审理案件数量大，长期超负荷工作，已明显存在司法资源与经济社会发展不相适应的情况，令人担忧。为进一步合理配置司法资源，缓解审判压力，提高审判质量与效率，本委员于广东省政协十届四次会议中建议在广州市增设第二中级人民法院（下称第二中院）。
会后，广东省高级人民法院对本委员的建议进行了认真研究，并对本委员予以答复，称我省已采取增加政法专项编制、开展“结对帮扶”、“排头兵竞赛”活动等缓解措施，增设第二中院事宜还有待进一步调研和论证。本委员认为，我省目前所采取的一系列措施虽取得了一定成效，但都只是临时性的，不可能常态化，只能起到缓解矛盾作用，并不能从根源上解决问题。因此，本委员再次建议在广州市增设第二中级人民法院，以便从根本上解决上述司法审判中存在的现实难题。
一、增设第二中院的必要性分析
（一）增设第二中院是我省法制环境建设的客观需求，是保障我省经济与社会发展的重要因素之一。
近年来，我省经济发展势头良好，广州优越的投资环境吸引了众多投资者，公平有序的法制环境也为众多投资者提供了有效的法律保障。随着经济的发展，广州中院管辖一审民商事案件标准也大幅提升，随之带来的便是二审压力的不断增大。
2008年以前，广州中院管辖诉讼标的为600万元以上1亿元以下的一审民事纠纷案件。但2008年3月31日，最高人民法院公布了全国各省、自治区、直辖市高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准，其中广州市中级人民法院管辖第一审民商事案件的标准调整为诉讼标的额在3亿元以下5000万元以上，标的额为5000万元以下的民商事案件则由各基层法院负责管辖。这意味着，高级法院把工作重点转移至审判监督业务上，其办理二审案件的数量大幅减少，中级法院则承担市内绝大多数的二审案件，其审判压力之大可想而知。因此，为适应我省的经济发展，为广州的经济发展提供良好的法制环境，在广州市增设第二中院将更好地满足当地的经济和法制环境建设的客观需求。
（二）增设第二中院是广州市法院系统实现自身科学发展的必然要求。
1、案多人少，广州司法资源难以完全适应日益增长的司法需求，与人民群众对法院工作的期望相距甚远。从近几年的统计来看，广州市的诉讼纠纷不断增多，新型、疑难案件也层出不穷。广州中院于1995年受理案件突破一万件，1999年突破两万件，2002年突破三万件，近年来广州中院收案量都维持在每年三万多件，2010年的收案量为三万余件。相比2010年其他主要城市的中院收案量，天津一中院为13000余件；天津二中院为11000余件；重庆一中院为13000余件；重庆五中院为12000余件；青岛中院为13000余件；武汉中院为17000余件；西安中院为10000余件。广州中院的收案量均高出其他几个主要城市的中院接近两倍。在完成自身审判任务的同时，广州中院还承担了监督指导各基层法院工作、统一裁判尺度等多方面的职责。可见，广州现有的司法资源配置已难以协调案多人少的矛盾，无法满足群众日益增长的司法需求，增设广州市第二中院以分摊现中院的审判压力确有必要。
2、广州市法院现有机构、人员设置与国家中心城市的定位并不相称，不仅影响法院系统自身的科学发展，也不利于保障司法工作的公正与高效。
（1）下辖基层法院众多，办案人员难以兼顾审判公平与效率。广州中院下辖有12个基层法院，相比其他几个主要城市，北京有两个中院，下辖共有16个基层法院；天津有两个中院，下辖共有18个基层法院；上海有两个中院，下辖共有17个基层法院；重庆有五个中院，下辖共有40个基层法院。一线城市的中院平均下辖8-9个基层法院。然而，广州中院则需要下辖12个基层法院，平时除了处理众多来自各基层法院的上诉案件之外，还得履行监督基层法院工作的法定职责，审判监督压力巨大。而且，中院对一审民商事案件的审限为6个月，特殊情况经批准可再延长6个月，二审民商事案件审限为3个月，特殊情况经批准可延长。面对繁多而复杂的案件，且受到审限的限制，办案人员容易出错，难以兼顾审判公平和审判效率，从而影响审判质量或出现超期审判的现象，不利于及时有效化解矛盾纠纷。
（2）从法院科学发展的角度来看，案件数量、办案人员数量应保持合理比例和规模。与北京、上海等国家中心城市和其他副省级以上城市的中级法院相比，广州中院受理案件数、人均受理数明显偏多。以2009年案件受理数量为例，广州中院受理案件36068件，在编干警566人，人均受理案件64件；北京一中院、二中院共受理50858件，在编干警共953人，人均受理53件；上海一中院、二中院共受理40100件，在编干警共868人，人均受理46件；成都中院受理19934件，在编干警406人，人均受理49件；武汉中院受理13973件，在编干警517人，人均受理27件；西安中院受理11824件，在编干警424人，人均受理28件。为缓解审判业务不断增长的压力，广州中院采取了多项措施，如争取增加人员编制、配强审判力量、狠抓审判管理、加强信息化建设、经常组织干警加班加点等等；广州市委、市政府对法院解决案多人少矛盾也给予了大力支持，如增加审判辅助人员编制等。尽管如此，案多人少的突出矛盾并未得到根本解决，案件不断增长在一定程度上制约了审判效率和审判质量的提高，不利于及时有效化解矛盾纠纷；干警长期超负荷工作，身心健康受到较大影响。
二、增设第二中院的可行性分析
（一）增设第二中院并无立法障碍，且已有先例可循。目前关于法院设置的规定主要集中在《人民法院组织法》，该法规定在省、自治区内可以按地区设立中级人民法院，其他相关法律法规都未有限制一行政区划下设置两个平级法院，北京、上海、天津均有两个中院，而且上海正准备拟建第三中院，重庆更是有五个中院。同时，法律也没有规定只有直辖市才能设置一个以上的中院。所以，在广州增设第二中院不存在立法层面上的障碍。
（二）借铁路法院改革之机转制。增设第二中院，应以合理配置司法资源为原则，优先考虑从我省其他案件较少、办案人员较多的法院调派人手，从而减轻中院的审判压力。但单靠补充人手、增加人员编制并不能彻底解决问题，还需要结合当地法院系统的实际情况，重新调整法院系统的内部架构，使司法资源利用率最大化。广州作为广东省的省会和全国中心城市，经济贸易往来频密，同时设有铁路中院。2009年起，铁路公检法“公务员化”改革启动，铁路公检法拟被划归至地方公检法公务员系统。现时铁路法院正处于改革过渡期，业务范围或许会有所调整，而且案件受理量较低，为使司法资源得到合理、充分的利用，可借此改革的契机，让铁路中院承担第二中院的职能，下辖该市的部分基层法院，这样既可平衡两个中院间的办案量，也可简化增设第二中院的工作程序。
根据最高人民法院法发[2011]12号《关于推进铁路法院管理体制改革工作的意见》文件规定：“铁路法院‘三定’（即定职责、定机构、定编制）方案中，根据铁路法院审判及各项工作的实际需要，参照当地中级、基层人民法院机构设置情况，实事求是地提出意见，上报上级机构编制部门批准”。最高法院及省法院并未对铁路运输法院的改革方向及路径作出限制，可由地方根据实际情况需要提出不同方案。根据现有案件管辖范围，铁路法院系统若仅仅审理铁路运输相关案件（每年案件数仅为一千件左右），对缓解广州地区案多人少的矛盾几乎没有效果，难以实现其司法职能作用的最大化。如以广州铁路运输中级法院为基础组建广州第二中院，可以有效利用铁路运输中院现有人、财、物资源，可以避免广州铁路运输法院单纯审理铁路运输相关案件所带来的案件量不饱和等情况。考虑到广州市建设国家中心城市的客观需要，结合铁路法院管理体制改革的有利契机，建议以广州铁路运输中院为基础，以“强职责、扩机构、增编制”为原则，将广州铁路运输中级法院转制为广州市第二中级人民法院，使增设第二中级法院与铁路法院系统管理体制改革的双重目标得以实现。
（三）我省“先行先试”方针有助对司法资源进行合理、创新的配置。1979年中央下发中发〔1979〕50号文，赋予广东“改革开放、先行先试”的权力；2008年国务院通过了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》，《纲要》多处提及“先行先试”的指导思想。作为珠三角的主体地区，广东省在各方面都一直发挥着“先行先试”的创新精神，面对本地区的司法资源配置已难以完全适应案件、办案人员的发展需要的状况，我省更应进行创新改革。相信本着《纲要》精神，在攻克案多人少的难题上先行先试，将会有效地缓解审判压力，更好地兼顾审判公平与审判效率。
办 法：
