12、提案第20120131号
案 由：关于建立生态补偿机制，加强生态保护的建议
提 出 人：盛南方(共1名)
办理类型：主办会办
承办单位：省环保厅,省财政厅,省政府发展研究中心
内 容：
近年来，广东省委、省政府高度重视生态环境保护和建设工作，全面启动了以生态环境建设为主的生态工程建设，在建立生态补偿机制，加强生态保护方面做出了积极的探索，如2010年制定出台《广东省主体功能区规划（2010-2020）》，明确提出了“生态发展区域”，该区域的发展方向确定为严格控制开发强度，以修复生态、保护环境、提供生态产品为首要任务。为确保生态发展措施的实施，广东省财政厅出台了《关于调整完善激励型财政机制的意见》，对主体功能区规划中属于限制开发区的县域实施以生态发展为基本导向的激励型财政机制，将省财政一般性转移支付与县域生态环境挂钩。虽然广东在建立生态补偿机制方面取得了很好的成绩，但与国际化水平相比，我省生态补偿机制仍不完善，突出表现在以下几个方面：
一、生态补偿法律法规不健全。加快完善法律法规，使生态补偿进入法制化、规范化轨道，是建立健全生态补偿机制的重要前提和基础。目前我国尚无《生态补偿法》，广东也还没有建立相应的地方生态补偿法规，现行的有关规定只是散见于一些不同层级的法律、条例当中，对生态保护和补偿的规范明显不到位，难以对新的生态问题和生态保护方式提供切实有效的法律支持。我国已颁布的《森林法》、《土地管理法》、《矿产资源法》等所规定的资源开发和利用的税、费都有一定的生态补偿费性质，但这些税或费大多只是解决了资源经济补偿问题，没有考虑自然资源固有的生态环境价值。其他已征收的各种税中，虽有不少与生态环境保护相关，但不是基于生态税原理设计的，缺乏针对性。因此，制定出台符合广东实际的生态补偿办法，不断完善现有的相关生态补偿法律法规，是我省建立生态补偿机制，加强生态保护的重要举措。
二、补偿资金来源单一。目前我省实施的退耕还林和湿地保护等一系列生态工程，所需资金都是通过省财政纵向转移支付方式而来，其中激励机制转移支付部分与生态发展挂钩考核。对改善生态环境效果显著的区域，省级财政亦给予累进的财政转移支付奖励。显然，对生态功能区转移支付规模的加大无疑大大提高了对我省省级财力的要求。国际实践经验表明，实行生态补偿的补贴资金不仅有赖于国家下拨的专项款，还有赖直接受益的地区的企业、民间团体以及个人的支持。单一的财政补偿资金尚不足以支撑我省生态补偿的持续发展，建立多元化的生态补偿机制十分必要。
三、补偿方式不够多样化。生态补偿具有公共性，要求以政府为主体来实施，目前我省的生态补偿以财政补偿为主，且以财政纵向转移支付为主，但粤西、粤北、粤东等不同区域之间、不同社会群体之间的横向转移支付却微乎其微，显然，这种补偿方式不尽合理。
四、环境和生态产品的估价困难。补偿的前提是需要定价，由于环境和生态产品的特殊性，其价格很难估价。国际上通用的估价方法有生产函数法、避免成本法、旅行成本法、享受价格法、条件价值法等。但在实际操作中，这些方法要么假设复杂，难以实际操作；要么是采用不同口径、不同方法计算得出的结果差别巨大，不方便比较和选用。探索建立符合广东特点的生态补偿估价方法就显得格外重要。
办 法：
生态补偿机制是连接经济发展与生态保护的纽带。建立生态补偿机制，探索多样化的、高效率的生态补偿方式，不断完善生态环境补偿的法律、制度环境，建构生态补偿长效机制，是贯彻落实科学发展观和促进广东环境保护、生态建设与区域经济协调发展的必然要求。为此提出如下建议：
一、尽快出台广东生态补偿法律法规。按照《广东省主体功能区规划（2010-2020）》的战略部署和基于主体功能区规划的生态补偿框架，尽快制定综合性的生态补偿法律法规，对我省生态补偿的基本原则、补偿对象、补偿标准、资金筹措、工作分工及职责、监督评估等作出全面系统的规定，研究出台具体的实施办法和规章，形成一整套分工明确又相互衔接的规章制度体系，使生态补偿做到有法可依、有章可循。
二、进一步发挥财税政策在生态补偿中的主导作用。一是调整财政支出政策，根据生态环境治理的跨界情况，建立地方政府间生态补偿的横向财政转移支付制度。二是完善税费制度，内化外部成本和收益。整合现有生态补偿财税政策，实行财税政策创新，如开征生态补偿费和生态税，对被补偿地实行税收优惠、发展援助和经济合作支持等。三是调整财政收入政策，建立生态补偿专项基金。
三、探索合理的环境和生态产品估价方法。我省对生态补偿估算的研究刚刚起步，有必要进一步完善环境和生态产品的估价方法。这就要求加大我省生态补偿估价基础研究投入，组织科研攻关队伍，借鉴国外先进经验，结合我省实际情况探索适合广东的生态补偿估价理论和方法。
四、促进补偿手段的多样化。一是积极运用市场化的机制和办法，引导鼓励国内外资金投向生态建设、环境保护和资源开发，逐步建立政府引导、市场推进、社会参与的生态补偿和建设投融资机制。二是按照“谁投资、谁受益”的原则，在完善资源税制、重视政府示范和引导作用的同时，建立生态环境产权流转机制和生态环境资源代价共担机制，支持鼓励社会资金参与生态建设与环境污染整治的投资、建设和运营。三是可考虑在广东先行先试，发行生态环境保护与建设彩票，在更广泛的领域筹集生态保护与建设资金，使生态保护与建设成为全民参与的社会性事业。
