15、提案第20120334号
案 由：关于《粤澳合作框架协议》的实施建议
提 出 人：李建浔(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
1、理由
《粤澳合作框架协议》（以下简称《框架协议》）的签署，标志着粤澳合作迈向新的历史阶段，开启了一国两制下的的区域紧密合作、融合发展新篇章。它是一份对两地都有约束力的法律文件，是粤澳两地为有效落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》、《横琴海总体发展规划》、《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》、及其补充协议的重大行政举措，为粤澳更进一步的合作提供了一个宽大的制度平台。
但是，在协议的实施中还存在一些需要排除的障碍，例如《框架协议》5条提出：“按照商业原则，在双方法律法规明确或允许的范围内，研究支持在澳门经营的内地企业，以内地资产作为抵押在澳门融资；研究支持在广东注册经营的澳资企业以企业或其法定代表人在澳门的资产作为抵押品，向广东省内银行机构申请抵押贷款。支持在广东注册经营的符合条件的澳资企业在内地银行间市场发行企业债券、短期融资债券和中期票据等债务融资工具。”可是，现有国家外汇管理法规制约了这项金融创新的推行。长期以来，由于国家金融外汇管理体制的原因，内地对外担保实行严格行政许可、高度集中的审批管理制度，境内机构对外担保或举借外债时，必须及时依照规定办理审批手续或进行登记；倘若未按有关规定履行审批手续或进行登记的，则对外签订的担保合同或借款合同不具有法律效力，交易行为不受内地法律的保护。
这意味着，理论上，依据《框架协议》，在澳门经营的内地企业可以抵押融资，但外汇外债登记中出现的问题，是粤澳经贸投资往来中消极方面的一个缩影。类似问题的存在和积聚，影响两地投资者的积极性，一定程度上阻碍了粤澳经贸更紧密合作的开展。不同法系间的法律冲突使我国区际冲突的解决更加复杂和难以协调。澳门属于大陆法系，内地从性质上看属于社会主义法系。采用统一立法方式来解决不同法系间的冲突，有违“一国两制”的基本原则，也有损各法域高度独立的立法权。因为统一的立法需要有统一的立法机关、统一的立法权，而澳门独立行使立法权，我国各法域之上没有一个最高的或者统一的立法机关可以对此立法。因此制定统一的法律在立法程序上存有障碍。
2、建议
（1）从思想上明确《框架协议》是一个行政法规性质的法律文件，粤澳两地应当分别制定地方政府规章来保障其实施。
（2）坚持合作原则， 创新合作机制。必须坚持粤澳合作，首先必须坚持“一国两制”基本原则，并在这一大原则下坚持如下三项合作原则：一是平等协商、互利共赢、优势互补；二是先行先试、重点突破、逐步推广；三是统筹规划、合理对接、协同发展。这既是粤澳合作经验的总结，也是指导粤澳深化合作的重要准则。任何一方背离以上原则，都会导致合作不成功。
要落实《框架协议》确定作的合作事项，必须靠合作机制保障。粤澳双方积极谋划完善合作机制建设，构建良性循环的网络状合作架构：一是高层合作，确立高层会晤机制；二是执行层合作，完善联席会议机制；三是咨询层合作交流，成立粤澳发展策略研究专家小组；四是民间层互动，发挥粤港澳合作促进会作用。
横琴是创新合作机制的试点。横琴模式发展出来以后，“管住一线，放宽二线”，但海关、边境很难落实。横琴如果要有突破性的发展，最重要的要进行体制创新。要落实好横琴开发专项政策，加快建立与横琴新区发展定位相匹配、与澳门自由港政策相适应的经济管理体制，鼓励横琴推动管理体制机制创新。加快横琴新区离岸金融岛建设，重点发展离岸金融业务，积极推进横琴金融创新；推进珠港澳金融合作，把横琴新区建设成为广东金融改革创新综合试验区的亮点之一。参照横琴岛澳门大学新校区和粤澳合作中医药科技产业园两个直接沟通机制，建立横琴新区与澳门特别行政区政府直接沟通的协调机制，设立珠澳横琴开发联络协调委员会，在涉及横琴开发的重大问题和具体合作项目上直接沟通。最重要一点，横琴进行体制机制创新，要争取得到中央的支持。
（3）平等协商签订区际法律协议，积极合作开展区际司法协助。
粤澳存在的区际法律冲突如何解决？首先，需要粤澳双方平等协商签订区际法律协议。这种方式符合《澳门特别行政区基本法》的规定，两地法域相对比较容易接受。区际法律协议的签订，既符合“一国两制”原则，又能够在达成一致的内容范围内发挥“统一区际冲突法”的功能，避免出现反致、转致、挑选法院等问题，是一种较为现实和具有较高可行性的解决区际法律冲突的方式。
其次，需要粤澳双方通过加强立法沟通，在立法的源头上减少区际法律冲突。粤澳两地政府在制定保障《框架协议》实施的地方政府规章或行政法规时，应加强沟通，互通立法情况，互提立法建议；并增强两地的法律事务、法律文件及其实施结果在两地公共部门的互通性。
再次，需要粤澳双方积极合作开展区际司法协助和健全警务协作机制。根据《澳门特别行政区基本法》的规定，澳门特别行政区可与全国其他地区的司法机关通过协商依法进行司法方面的联系和相互提供协助。粤澳双方积极合作开展司法协助，加强在涉及两地公众日常生产、生活及重大事项方面的法律事务协作；推动开展适应对方法律要求的律师、公证、司法鉴定、居民身份认证、财产确权等业务，推进相互委托送达司法文书等工作。
粤澳要建立健全出入境、安保、刑侦、经侦、禁毒、边防等警务协作机制，建设完善的粤澳治安合作平台（包括警方网上的合作），加强两地刑事司法协作，完善跨境案件协查机制，推动刑事案件管辖移交、调查取证、通缉犯移交等方面的执法协作，提升对走私、涉黑、涉毒和非法赌博等跨境犯罪的办案效能和打击力度，确保粤澳两地居民安宁、经济安全和社会安定。
总之，虽然《框架协议》在实施过程中，会遇到一些法律障碍，但只要粤澳两地坚持合作原则，沿着正确的方向和路径前进，《框架协议》的作用和效能就能充分发挥出来。
办 法：
