81、提案第20120267号
案 由：关于培育发展和规范管理社会组织的建议
提 出 人：陈紫芸(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
一、理由
近年来，在省委省政府正确领导下，我省社会组织发展较快，整体水平处于全国领先地位，社会组织的作用和功能日益显现。在当前我省深化体制改革的新形势下，大力培育发展和规范管理社会组织是三大重点改革任务之一，社会组织已成为我省各级党委政府高度重视、社会各界高度关注的热点问题。我省已推出《关于广东省进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》，《方案》的出台，表明我省从‘严审批、宽监管’向‘宽审批、严监管’模式的彻底转变。现实中，社会组织发展过程中暴露的问题已愈来愈突出，成为影响社会组织健康发展的制约因素，而进一步降低社会组织登记门槛对社会组织的健康发展又提出了新的挑战，如何在发挥社会组织的积极作用的同时对其正确管理,已成为我省加强和创新社会管理中亟待解决的问题。
二、问题
（一）社会组织发展中遭遇诚信危机的现象频发，严重影响社会组织的健康发展。
一段时间以来,社会组织违纪违规现象不时被曝光，某些社会组织仍存在着资金使用不透明、财务管理不规范的问题，部分社会组织存在乱评比、巧立名目乱收费、公信力不高等问题。社会组织作为协同参与社会管理的一个重要组成部分，不仅难以承担更多的社会管理职责,反而其自身存在的上述各种问题引发了社会的质疑和不满，以致遭遇各种诚信危机，滋生出某些社会问题和矛盾。
（二）社会组织的立法不完善，社会组织的社会权利存在法律缺失问题，制约着社会组织的发展。
目前，我国尚无关于社会组织的统一立法，作为社会组织成员的公民所享有的社会权利，与社会组织权利很难直接对应。从客观上说，除消费者协之外，各领域行业协会、针对不同群体的公益性组织等这些社会组织享有何种社会权利，其可以通过哪些方式实现社会管理的参与权、监督权，以表达自身利益诉求，难以找到明确的赋权，导致社会组织发挥积极作用难以得到现实体现，制约着社会组织的发展。
（三）将业务主管单位改为业务指导单位，对社会组织的去行政化以实现其自主性提出了新挑战。
我省出台的上述《方案》明确：从2012年7月1日起，除特别规定、特殊领域外，将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，社会组织直接向民政部门申请成立，无须业务主管单位前置审批后再向登记管理机关申请登记。社会组织登记无需挂靠是降低社会组织登记门槛的有益突破，主要目的是推行民间化和自主性，但如何消除业务指导单位对社会组织行政化影响以彻底实现社会组织的自主性，是对我省创新社会组织管理模式提出的新问题和挑战。
（四）“一业多会”的格局在短期内可能产生非良性竞争问题，对政府在培育社会组织初期如何引导其健康发展提出了新挑战。
一直以来，“一业一会”格局让各行业协会商会处于垄断地位。这也使得很多行业协会养尊处优、不思进取，功能发挥十分有限。我省引入竞争机制，在上述《方案》中允许一业多会，允许按产业链各个环节、经营方式和服务类型设立行业协会。竞争机制有助于社会组织去垄断化，但引入竞争机制，如果完全靠市场调整，在短期内可能产生业务和职能范围过度交叉的多个行业组织，造成行业协会商会成立的过于泛滥，将可能引起行业的非良性竞争，耗费社会资源。
办 法：
三、建议
（一）进一步完善信息公开制度，创新对社会组织的监管方式，加强社会组织诚信体系建设。
1、进一步完善信息公开、信息披露、权利救济等制度，以增强社会组织运作的透明度，提高自身的公信力。明确公益性社会组织需向社会公众公开其资金来源、使用情况，其工作程序及所开展的活动，其服务对象的相关性和适当性；进一步规范社会公众及捐助人可以用什么方式来监督社会组织的信息公开；明确其他社会组织需向其成员公开其财务、活动、管理等方面的信息；明确如果发生争议，通过特种途径进行权利救济以及采用各种（包括诉讼途径）的程序规范和权利义务规范。
2、建立相关职能部门联合共管机制，并制定专门针对如何联合监管社会组织的地方性规定，以促进社会组织自身诚信体系建设。明确民政部门及相关部门监管的具体范围和内容，如民政部门负责年度检查和日常监管，税务机关通过财务报告、信息公开、财务抽查等途径，对社会组织的免税资格进行认定和更新；对民政部门及相关部门监管中的具体职能做出明确规定，如民政部门注销、撤销和取缔不合格社会组织的职能，税务机关采取罚款、取消免税资格等处罚职能。
（二）建立健全地方性规定，明确社会组织的社会权利，推进社会组织的健康发展。
1、建议借助我省率先降低社会组织登记门槛之势，结合实际情况分门别类地就相关问题制定专门的地方性规定，可继续选择我省制订《广东省基金会运营行为指引》方式，对其他社会组织分别形成专门的、针对性强的一整套行为规则，比如加快行业协会、社团、民办非企业单位、事业单位等领域和对象的单独立法。
2、社会组织权利实际是公民社会权利的延展，建议明确社会组织的社会权利，比如社会权利类型（包括参与社会管理、表达利益诉求、参政议政的社会权利）、实现方式及渠道、救济措施等。注重加强政府与社会组织的沟通联系，可考虑设置同社会组织对话的专门机构，通过社会组织更广泛地联系社会，了解民意，促进社会组织的健康发展。
（三）明确社会组织业务指导单位的具体职责。
在现阶段尚未明确业务主管单位与业务指导单位不同职责的情形下，尤为重要的是需明确社会组织业务指导单位的具体职责。社会组织具有非政府性，是其区别于政府组织的本质属性，因此为避免监管过程中的行政化倾向，建议规范社会组织业务指导单位对社会组织的管理制度。比如业务指导单位在对社会组织的业务指导过程中的原则是尊重其非政府性的特质，在具体管理中，业务指导单位履行职责的前提是政府不影响社会组织的决策机制、社会组织在组织架构（包括人、财、物）上独立于政府，以确保社会组织的自治性。
（四）在制度设计上培育“一业多会”格局的良性竞争机制。
通过政府扶持政策与监管结合的方式引导“一业多会”的良性竞争，比如在政府采购、政府购买社会组织的服务过程中，采取科学慎重的态度和公平合理的措施，对同一行业中不同社会组织，引导各方培育组织优势和经营特色，鼓励各方开展合作。同时进一步细化行业的分类标准，以避免社会组织的过度交叉。另外遵循企业自愿入会原则，允许同一企业根据自身的需要，可以自愿参加不同的行业协会，为相同或相近行业内的多个社会组织并存和竞争提供政策空间。最后要建立退出机制，及时淘汰那些公信力差、内部组织机构不健全、管理混乱、长期未开展活动的社会组织。这样，既能有效防止社会会组织的垄断和缺乏效率，也能有效避免其过度竞争，最后形成项目服务模式清晰、市场认同、覆盖率高的社会组织。
总之，社会组织是社会管理和公共服务的有益补充，积极培育发展和规范管理社会组织，是我省深化体制改革的重点之一，社会组织的培育和管理是一项系统工程，需要政府、社会、公民的共同参与、监督。
