83、提案第20120265号
案 由：关于解决城市化进程中农村集体土地若干问题的建议
提 出 人：陈紫芸(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
一、理由
土地是极其宝贵的自然资源，经济的高速增长必然以土地的有效供给作为依托。改革开放以来，我省城市化进程明显加快，现阶段已进入到高速城市化的起飞线上，社会生活也随之发生了重大而深刻的变化，与此同时，围绕着土地也衍生出众多的问题。这些问题的产生和存在，不仅阻碍城市化进程，制约着城市的发展，而且还带来一系列的社会问题和治安问题，成为困扰城市持续发展的一大难题。如何解决好农村集体土地问题是目前城市化进程中面临的一个亟待解决的问题。
二、问题
城市化进程中存在的与集体土地有关的问题主要有：
（一）集体土地所有权不完整、主体缺位。
依据我国《土地管理法》规定,对于农村集体土地，农村集体只能自主行使占有和收益两项权能,而使用权和处分权却受到严格的限制。另外，我国农村的土地归农村集体成员共同所有，但到底谁是“集体”，现行立法并没有作出严格界定。对所有权主体多级性和不确定性的规定，反而造成了集体土地所有权主体的虚位，导致了集体土地人人所有，却人人无权。
（二）农村集体土地的存量不大、预留不足，并且用途受限，村集体公共开支难以得到满足。
早期各镇区（街道）、包括村（居）的分散开发，已占用不少土地。近年来，政府为发展地方经济，统一规划，工业园区进一步扩大，大量征用了农村集体土地。事实上，我省各地方政府已经实施在征用农村土地时预留有一定比例的土地给村集体的方案，并纳入用地总体规划，以作集体非农用途收益，但因用地指标和规划问题，不少村居的征地留用地没有落实。总体来说，目前我省农村社区集体剩余的土地已经不多，农用土地越来越少，有相当部分不适合农业用途，而且土地的非农用途收益远远大于农用收益，但法律法规仍然规定集体土地只能用于农业生产或农民宅基地建设、兴办乡镇企业或者乡(镇)村公共设施、公益事业，而对能产生巨大经济效益的非农开发经营活动却明令禁止，不仅引发政府在土地开发上的腐败问题和农村的抗争问题，更人为地阻碍和制约着农村集体经济的发展。由此，只依靠该少量自有土地和预留地上的单一经济模式收益，其结果是导致部分地方连最低的村集体公共开支都无法满足。
（三）集体土地股份制改革遭遇法律管理难题
近年来，我省作为率先实行集体土地股份制改革的省份，获得了国家认可。股份制改革在初期确实体现了其价值所在，但随着改革的深化和城市化进程加速，其弊端也逐步显露：第一，目前农民并不想失去土地。土地流转市场的不完善让农民觉得土地股份制改革只是卖地的幌子，是政府变相地把农业用地转为工业用地，并从买卖土地的差价中牟取高额利润。第二，集体经济组织不可能完全代表农民的利益争取应得的土地出租或出售权益，政府的意志往往比股东的意志更能决定股份公司的决策，大量的级差地租和土地溢价必然被地方政府和开发商所攫取和瓜分掉；第三，股权固化后，由于婚丧嫁娶，各村人口发生了很大变化，人口增减不同分红也发生巨大的分化。
（四）农村房屋拆迁的问题
《国有土地上房屋征收与补偿条例》的公布实施似乎相对缓和了紧张的拆迁矛盾，但该条例并未将农村房屋拆迁等问题纳入其中，由征收、拆迁引起的纠纷仍呈愈演愈烈之势，各种跳楼、自焚的悲剧接连发生。
1、农村房屋拆迁补偿收益主体不明确，补偿截留现象严重。
正如上文所言，集体土地人人所有，却人人无权。由于农村集体土地产权关系混乱，产权主体不明，缺乏合理的组织形式和分配途径，使得整个分配过程较为混乱，往往造成各级政府、村委会以及集体经济组织相互争当所有权主体或者通过各种名义克扣征地款，有些地方甚至存在村干部凭借权力分割征地款项，浑水摸鱼的现象严重，导致补偿金到了真正的权利人手中时已所剩无几，真正的权利人不能享受应该享有的利益。
2、征收、拆迁过程违规违法，拆迁纠纷、矛盾激烈，民众上访量日益上升。
一方面，拆迁安置补偿政策有差异，补偿标准不统一，土地补偿费使用管理不规范、透明度不高，违法违规现象不断，补偿标准的高低有时候取决于被拆迁人的“闹事”能力，导致民众相互攀比，认为采取阻挠征地实施或组织大规模越级上访，就能得到更多利益。而偶有几次的领导接访更导致失地民众的“青天”意识愈加强烈，一出事就寻求上访之路，视其他救济程序为无物。另一方面，处理土地信访问题中存在“不作为”的“躲猫猫”现象。个别部门和单位对信访工作态度冷漠，推诿扯皮，经办人员不熟悉土地管理法律，一些能够得到解决的问题的得不到及时解决，以至失去群众的信任，造成越级上访。
办 法：
三、建议
对解决城市化进程中农村集体土地问题的建议如下：
（一）明确集体土地所有权主体，实现农民集体土地所有权权能，建立法人式的村集体组织，实现村民对土地管理的自治自决，解决集体土地股份制改革与农村房屋拆迁补偿的主体缺位等问题。
集体土地所有权不完整、主体缺位是集体土地上所有问题的渊源，解决土地相关问题的基础即是要明确集体土地所有权主体，实现农民集体土地所有权权能。在2011年12月初，国务院已经对农村集体土地的确权颁证工作提出了时间的要求，最后的时间定在2012年年底。因此，我省应尽早贯彻国家政策，明确规定村民集体所有权的主体、权利实现机构和自主决定权，以确保落实村民的所有权，而村民集体成员大会或代表会议就是形成村民集体成员共同意志的最好形式。同时，将现行的村民委员会和村小组设置与村民集体成员大会衔接起来，符合公司法上法人设立条件的，在法律上确认其合法地位，依法受到法律的保护，以真正实现村民对土地管理的自治自决。
（二）重新制定或修改相关政策、法规，提高村集体土地预留比例，留足村级经济发展用地，允许其用于直接经营，增强村集体的经济实力，满足村集体各项公共开支。
目前，虽然农村集体土地存量不大，预留不足，但土地仍然是农村社区集体经济发展的主要途径，因此，必须根据实际情况重新制定有关土地政策甚至修改法律法规，提高土地预留比例，在合理土地利用总体规划范围内允许农村集体将土地用于直接经营，获取农村社区集体收入来源，用于农村集体社区的公共开支。
此外，虽然《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》已经施行多年，对农村集体建设用地将与国有土地一样，按“同地、同价、同权”的原则纳入土地交易市场规定，但这地方法规还与国家基本法律规定的“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的原则有抵触，因此，我省有关部门应尽最大努力，争取得到最高立法机关的确认，对于“集体土地使用权不能抵押”的条款同时修改，以利于集体经济组织获得更多资金发展，满足公共开支，甚至创造盈余。
（三）要遵循市场经济规律和农民群众意愿，建立相互信赖关系，加强管理和指导，创造良好的法律和政策环境。
1、要发给农民具有法律效力的土地证，并且建立畅通的服务信息系统，让农民及时了解各种土地信息，让他们在土地交易过程中不会因为信息的不对称而遭到损失。土地流转市场发展起来了，在市场的调节下，农民会自觉地进行土地交易，土地股份制改革可以水到渠成。
2、在实施农村土地股份制改革时，要抓紧完善现行法律和政策，为农村集体土地使用权流转创造良好的法律和政策环境。政府或村集体经济组织严格按照法定程序操作，充分体现有偿使用原则，加强管理和指导，不得搞强迫命令等违反农民意愿的硬性流转，促进土地流转和土地股份制改革的程序和手续依法、规范、有序。此外，政府等机构应尽快制订相关政策、法规，明确农村外嫁女、迁出人口等特殊人群的土地股份划分，以预防和解决由此产生的纠纷和矛盾。
3、指导建设一支办事公正的村干部队伍，建立一套强有力的财务管理监督机制及建立健全股份合作社的管理机制，提高村民对村里的信任，建立起村民与村里之间相互信赖的关系，使级差地租和土地溢价停留在村级内部。
（四）拆迁补偿要充分考虑农民的利益诉求，让农民直接参与补偿标准的谈判环节，各种补偿及安置费用直接发放到农民，防止补偿截留现象。
在征收补偿实践中，往往由政府土地管理部门和村委会举行谈判，农户往往被排除在谈判主体之外，因为集体经济组织的利益和农户的利益并不完全一致，村委会或村干部并不能必然地代表农户的利益，相反，村干部往往会因为一己之私而损害农户的利益。因此，我省在制定政策、法规时要充分考虑农民的利益诉求，强调土地补偿费主要用于被征地的农民，今后立法制策可以考虑在农村征地过程中，减少农村集体经济组织这一谈判环节，让政府土地管理部门直接与农民打交道，将农村集体经济组织排除在外，让农民直接行使自己的财产权利，选派代表参加谈判，以维护他们的自身利益，防止补偿截留现象。
（五）实行“同地，同标准”的补偿政策，政府应严格依法行政，重建农民对基层政府的信任，逐步通过司法解决信访问题。
1、各地方政府应在认真调查研究的基础上，对同一地区、同一类型的房屋在拆迁补偿时，要执行统一的标准，并据此制定详细明确的政策法规，以下发各部门贯彻落实。此外，通过张贴拆迁公告、刷写标语、设立宣传栏。散发传单等方式向被拆迁群众告知拆迁部门及有关方面的意图，积极利用广播、报纸、电视等新闻媒体向群众宣传拆迁政策，营造有利于拆迁的舆论氛围。同时，地方民政部门应加大对因拆迁安置引起生活困难的社会弱势群体的保护力度，对因拆迁安置导致生活困难的被拆迁人应及时进行救济，维护社会稳定。
2、要规范政府的行政行为，加强拆迁执法人员的学习培训，从源头上预防和减少信访问题的发生。政府要严格依法行政，强化管理，规范土地使用许可行为做到监督日常化、制度化，并定期自查整改，不断提高行政许可水平。同时，要加强拆迁执法人员学习培训，提高其业务素质和执法水平，严格按照我省有关拆迁的政策法规办事，依法、文明、阳光拆迁，坚决制止和纠正拆迁中严重损害群众利益的行为 ，防止酿成集体上访和群体事件。
3、要展示政府的诚信，重建农民对政府的信任，让未拆迁户信任政府，信任政府的拆迁评估与赔款细则以及对他们日后建新房方面不加任何干涉，将矛盾冲突化解在基层，避免农民一遇到拆迁权益受侵害即寻求上访之道。
4、由司法行政机关介入信访工作，表现出专业和公正的一面，树立司法解决信访问题的权威性，使拆迁补偿的纷争可以通过法律来化解，不仅会充分发挥司法行政人民调解的作用，而且会大大给政府部门“减负”。
