46、提案第20120303号
案 由：关于出台对垃圾信息的管理细则的建议
提 出 人：曾涛(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
内容：
所谓垃圾短信是指：“没有经过收件人请求或者允许，发送人以商业或者其他目的而向收件人发送的对收件人没有价值或有危害的信息。
垃圾短信的种类繁多， 从政策法律和监管等外部环境来看，尽管电信产业主管部门和工商部门等加大了监管、治理力度，出台了一系列规则，采取了一系列技术监控手段。但是，这些措施多是“头疼医头”，导致垃圾短信泛滥的立法缺位和监管疲软等关键性问题，尚未从根本上得到解决。如果说一些欺诈短信和黄色短信等，可以移送执法部门加以制裁和打击，那么垃圾短信作为商业信息，又应该依据什么标准加以查处？而相关监管是否会侵犯通信自由？这的确需要探索行之有效的原则和办法。
此外，垃圾短信之所以泛滥，还建立在日益猖獗的个人信息交易上。一些掌握着客户个人资料的机构，擅自泄露和出售个人资料给手机广告公司，从而形成了一个违反市场商业道德和公平秩序的黑色产业链。尽管我们可以对公民加强保护个人资料不被泄露的教育，但是只有完善立法和加大处罚这种非法交易的力度才是治标之本。
办法：
（一）地方政府相关部门完善立法细则，使治理垃圾短信做到有法可依
短信息的传递依托的是电信网络，短信息业务属于增值电信业务范畴。这就要求垃圾短信的发送者必须注明名称、联系电话等相关信息，规定广告的发送时间，且发送广告时要标明“广告”字样；商家要为用户提供一个易用方便、费用低的退出程序，用户申请退订短信的要求必须在合理的时间范围内处理，对违者进行惩治。针对利用短信进行欺诈、扰乱社会公共秩序、侵犯知识产权等违法、犯罪行为，可以对《刑法》、《合同法》、《著作权法》、《治交管理处罚法》等法律进行专门性修改或进行相应的司法解释。
为了从根本上治理垃圾短信问题，我国目前急待补充相关立法及细则。主要有：加快起草地方政府《个人信息保护法细则》，个人的手机号码、家庭住址、医药档案、职业情况等，要都被列入法律的保护范围。
更确切的说，1.增值业务运营商和愿意为垃圾短信支付费用的信息发送者当他们违反各自义务时应承担相应的法律责任。 2.由于垃圾短信的数量众多有必要赋予收件人诉讼主体的地位，允许数量众多的收件人进行集团诉讼。3.在短信的监管上将监督权从运营商手中分离出来，这样就消除了运营商既是经营者又是监管者的角色混乱。国家应设立独立部门对其进行监管，主管部门应对短信提供商实行资质审核制，对违规者警告、查处，直至取消资格。4.由于垃圾短信发件人的真实身份难以确定要求原告人证明损失在技术上存在很大困难。所以不应该对原告的举证责任设置过于严格的要求。5.细则要做好规范正常的短信营销短信核查与侵犯公民通讯自由的问题。从表面上看封杀垃圾短信与公民的通讯自由因为通讯是双向的实际上是漠视了接受者的通讯自由要承担民事赔偿责任。从长远看对短信的检查与拦截应严格限制在合理范围。运营商能够通过技术手段及追踪来确定短信发送者的身份，执法机关能及时追究侵权者的法律责任。
（二）实行手机实名制
手机实名制是管制垃圾短信的基础，将会成为垃圾短信治理的关键。要改变我国目前许多手机号码入网无身份登记的做法，实行手机号码入网实名登记制度。手机实名制可以从源头上加强对发送短信者的管理，能够在很大程度上将用户与手机号一一对应起来，当发生短消息侵权或违法犯罪行为时，很容易就追查到相关责任人。
（三）加强监管工作
英国设立了电话信息服务标准监察委员会、最高通话费管委会等专门对利用手机信息进行非法活动的公司和个人进行监控。人们可以对散播垃圾短信的公司和个人进行举报、投诉。网站定期对垃圾短信按照危害程度进行列表，提醒公众不要上当受骗。德国政府和监察部门也成立了一个“联邦手机短信处理中心”负责处理有关违规者及解答普通用户的问题。我国也应成立类似的专门对垃圾短信进行监管的机构。
加大对手机短信群发器的管理力度。目前一些不受监管的非法短信经营商以普通消费者身份购买电信卡，又违法购买短信群发器私下招揽短信广告业务。这一方面说明对手机短信群发器的销售缺乏管理，不法分子可以很容易地买到更换作案工具，以逃避打击、连续作案。为此，信息产业部应与公安、工商等部门联合对其进行重点打击。另一方面电信运营商要对网络实施有效控制，要舍弃些许小利，以求净化手机短信市场。同时要加强对手机短信群发器销售的管理，严格管理公益短信，禁止商业群发短信。
短信经营商应遵照《广告法》及相关法律合法经营，如果出现用户投诉，短信经营商理应承担责任。信息产业监管部门和电信运营商应共同制定短信经营商的准入制度。严格审批增值电信业务经营许可证并实施年检。电信运营商也可以向短信经营商按其上一年度短信收入的一定比例收取服务保证金，用于处理下一年度用户投诉。不法分子选择短信做发布渠道就是因为没有人对此进行审核，操作较容易费用也不高。而从国外整治垃圾短信的举措来看，治理垃圾短信不仅需要政府加大立法及监管力度，充分调动用户举报的积极性，还需要运营商在技术层面的大力支持。
（四）加大惩治垃圾短信的执法力度
目前垃圾短信泛滥成灾与对垃圾短信的惩治力度过轻有极大关系。在香港《非应邀电子讯息条例》已经开始几年了。根据该条例，违规的发信人将收到执行通知。如有人不遵守执行通知，首次定罪，可处罚款10万元，第次或其后定罪，可处罚款50万元。香港地区的执法力度值得我国大陆借鉴。我国在相关的立法及执法过程中也应加大对垃圾短信的惩治力度，增加制造垃圾短信的违法成本，从而使制造垃圾短信变成无利可图甚至将付出高昂代价的行业。
办 法：
