62、提案第20120286号
案 由：关于加强近海环境生态保护，实现海洋经济可持续发展的建议
提 出 人：九三学社广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
广东是海洋大省，海域面积41.93万平方公里，大陆海岸线长3368.1公里，岛屿海岸线长度2428.7公里，拥有1431个海岛、510多个海湾等丰富的海洋空间资源，毗邻港澳，面向南海，辐射东南亚，地理区位优势明显，为发展海洋经济提供了得天独厚的自然资源条件。“十一•五”时期，广东省海洋经济总量年均增长17.8%。2010年，我省海洋生产总值达8291亿元，占全省地区生产总值的18.2%，连续16年居全国首位，海洋经济已成为我省经济发展的重要增长点。根据《广东海洋经济综合试验区发展规划》提出的战略目标，至2015年，广东海洋生产总值将达1.5万亿元，占广东GDP总量的近1/4，基本建成海洋经济强省。
但是海洋经济的高速发展也给我省的海洋环境和资源带来越来越大的压力。随着经济的高速发展以及人口不断增长，我省废（污）水排放量逐年增多，导致近岸清洁海域减少，部分海域被重度污染。2010年广东全省近岸海域海水水质达到轻度污染海域比例为4.5%，中度污染海域比例为3.1%，严重污染海域比例为8.5%（严重污染面积达4153平方公里），其中全国经济最活跃的广州、东莞、中山、珠海、深圳西部等珠江口近岸海域污染尤为严重。海水中主要污染物依然是无机氮和活性磷酸盐，部分港湾、航道区受石油类轻度污染。汕头港局部、深圳宝安海域、东莞海域、广州海域、中山海域、珠海东部和南部海域、高栏列岛海域、黄茅海和湛江湾局部海域海水中无机氮平均含量超过第四类海水水质标准。柘林湾、澄海近岸局部、汕头港、深圳湾、宝安海域、东莞海域、广州局部海域和湛江湾局部海域海水中活性磷酸盐平均含量均超过第四类海水水质标准。
2011年惠州市九三学社对惠州市近岸海域生态环境进行调研和分析，发现2001年至2010年期间，大亚湾海水中无机氮、活性磷酸盐、化学耗氧量（COD）、石油类等指标基本呈逐年增加的趋势，估计未来几年大亚湾海域可能从清洁海域降为较清洁海域。另一方面，海洋经济的发展和连年污染给近岸海域生态系统造成严重破坏。例如，大亚湾沿海岸线由于围海造地、海水养殖、码头舶位建设等因素，造成约8%的海岸带完全改变了属性，滨海湿地锐减，约70%海岸带被开发，近岸海域生态系统破坏严重。中国国家海洋局的《2009年南海区海洋环境质量公报》指出，珠江口生态系统已连年处于不健康状态，大亚湾区生态系统连年处于亚健康状态。此外，海洋灾害（如赤潮等）和污染事故（如油轮漏油、火灾、爆炸等）对海洋环境的威胁也日益严峻。
广东省2010年入海排污状况不容乐观。全省纳入监测的各类代表性排污口共91个，全年共监测4次，分别为3月、5月、8月和10月。其中一般监测排污口80个、重点监测排污口11个，14个沿海地级以上市沿岸均有分布。在91个入海排污口中，分布在珠三角地区沿岸46个、粤西地区沿岸31个、粤东地区沿岸14个。根据《2001年广东省海洋环境质量公报》和《2010年广东省海洋环境质量公报》提供的数据，2000 年全省废水排放总量为44.75 亿吨，而2010年仅62个代表性排污口的污水入海量就达59.97亿吨，（其中，市政污水1.55亿吨，工业废水3.35亿吨，排污河55.07亿吨），主要污染物年入海量为41.50万吨（其中，化学需氧量年入海量为10.63万吨，氨氮年入海量为0.39万吨，总磷年入海量为0.11万吨，重金属年入海量为0.018万吨，悬浮物年入海量为30.23万吨，其他污染物年入海量为0.122万吨）。2010年实施监测的91个各类代表性入海排污口中，有35个超标排放污染物，超标率为38.5%。主要超标污染指标为化学需氧量、总磷、氨氮，部分排污口出现镉、pH和挥发酚超标现象。2010年对11个重点入海排污口邻近海域生态环境质量状况实施监测。结果显示，由于大量工业废水和生活污水排放入海，重点入海排污口邻近海域生态环境受到不同程度影响，9个重点排污口邻近海域海水质量均劣于第四类海水水质标准，6个重点排污口邻近海域沉淀物质量不能满足相应海洋功能区要求。9个重点排污口邻近海域生态环境质量处于“差”或“极差”状态。污水的大量排放导致接纳海域海水无机氮、磷酸盐含量不断升高甚至达到富营养化水平。
2010年对珠江八大入海口、榕江、深圳河、东江（北干流、南干流）、练江、漠阳江、黄冈河等主要入海河流开展江河入海污染物总量监测。结果表明，上述河流携带入海的石油类、CODcr、营养盐、重金属和砷等污染物为108.1万吨。其中，CODcr 97.5万吨，营养盐8.5万吨、重金属0.4万吨、砷0.1万吨。
2010年近岸海域海洋垃圾监测统计表明，海洋垃圾主要有3类：海面漂浮垃圾、海滩垃圾和海底垃圾。其中，63%的海滩垃圾来源于人类海岸活动，其他弃置物和海上活动产生的垃圾占37%；86%的海面漂浮垃圾来源于人类海岸活动，其他弃置物和海上活动产生的垃圾占14%。
由上可见，要想实现在2015年把我省基本建成海洋经济强省和2020年最终建成海洋经济强省，必须高度重视我省近岸海域的环境保护问题，积极探索我省近海合理的经济开发强度与方式，保护和改善海洋生态环境,实现我省海洋经济健康、快速和可持续发展。为此建议如下：
一、健全海洋环境保护法规体系，进一步完善管理机制
海洋环境保护是国家环境保护管理的重要组成部分。目前，我国已建立了相对完善的海洋保护的法律法规体系。在地方法规方面，广东省也根据地方实际，建立了一系列地方法律法规，相对比较完善，内容比较多，这些法律规定对全省海岸和海域的保护、开发作出了较为科学合理并有法律约束力的规定，为保护海洋环境提供了有力的法律保障。
但国家、省层面的法律规定往往是原则性的，难以涉及环境保护的方方面面，必须要具体细化，才有可操作性，因此实施细则还需进一步完善。表现在针对很多具体海洋环境保护事项仍缺乏可操作的实施细则：如海岛保护、海岸利用、区域用海、海洋环境监测点的设立、近海污染物排放标准、陆上污染源的治理和防治等等。
此外，由于海洋保护是综合性的社会管理，一方面，根据我国海洋保护法的规定，海洋渔业行政管理部门是实施海洋环境保护的主要行政职能部门。但是在某些方面又是分属其他行政主管部门比如环保局、规划局、旅游局等部门来管理的。这种受我国现行行政管理体制影响，海洋环境保护呈分散型行业管理体制，行业管理机构各成体系，条块分割，各自为政，难以形成统一的海上执法和监督机制，严重影响海洋环境保护基本内容的实施。
由于海洋环境保护实施细则不够完善，加之海洋环境执法机制不健全，由此带来的无法可依、执法不严、违法不究等问题，给公正、严肃的执法带来了严重的危害。建议：
1. 加大对环境保护的刑事处罚力度
虽然目前我国诲洋环境保护法律法规对违法者设计了民事、行政和刑事三种法律责任形式，但实践中由于没有制订配套的程序，行政执法部门和刑事司法部门之间在案件移送与交接上存在许多障碍，导致最终几乎是以行政处罚作为唯一惩罚违法行为的手段，实体法形同虚设，没有对具有严重社会危害性的违法行为实施最严厉的惩罚。惠州应该对破坏海洋环境造成严重后果的违法行为加强刑事处罚。
2.完善海洋环境保护实施细则
海洋环境保护法是国家层面的大法，为了在具体实施过程中，有很好的可操作性，必须具体化、细化每个执法层面。建议市政府针对许多具体的海洋环境保护事项如海岛保护、海岸利用、区域用海、海洋环境监测点的设立、近海污染物排放标准、陆上污染源的治理和防治等等制定出可操作的实施细则，使执法者有法可依。
3.完善海洋环境保护监督管理体制
环境污染是全民关注的公众议题，环境监管保护是国家公权力。虽然惠州市有关部门根据国家标准定期向社会公布《惠州市海洋环境质量公报》，但海洋环境污染状况和监管政务仍缺乏公开透明，许多具体监测数据普通市民无法在监管部门获得。建议通过各种媒体特别是网络公开接受公众查询和质询，引导群众有序参与海洋环境规划决策，鼓励专家学者以建设性姿态参政议政，促进海洋环境保护科学决策、民主决策，促使环境监管政务公开透明运行，真正把环境监管置于人民群众监督之下，保证环境监管政务依法高效廉洁公正。
鉴于我国目前海洋环境保护管理涉及到环境、规划、水利、渔业、海监海事等多个部门，呈分散型行业管理体制，各机构各成体系，条块分割，各自为政，难以形成统一的海上执法和监督机制。建议首先理顺管理体制，提高监管技术，加强监督执行力度，避免互相扯皮。
二、加强海洋科技支撑力建设
要大力发展海洋经济、建设海洋经济强省，必须把海洋科技创新摆上更加突出的位置，坚持创新驱动，加快推动广东海洋经济转入科学发展的轨道，加强海洋科技创新平台建设，率先构建具有国际竞争力的海洋科技创新和技术成果高效转化示范区。实施海洋人才战略，使广东成为海洋高端人才的聚集地。
建议实施海洋科技创新平台提升战略。加强省部(院)合作，支持企业与高等院校、科研院所开展合作，建立海洋科技创新联盟。建设一批工程技术研究中心、成果转化与推广平台、信息服务平台、环境安全保障平台和示范区(基地、园区)，形成技术集成度高、带动作用强、国家和地方相结合、企业和高等院校及科研院所相结合的科技创新平台。尤其是在广州、深圳、珠海、湛江、汕头等海洋开发密集区，培育一批高水平的海洋工程技术中心和产业化示范基地，打造3个~4个海洋科技示范园区，推动一批重大海洋科技成果实现产业化。
实施海洋人才培育及引进战略。推动驻粤高等院校合理调整、完善海洋学科设置，加强海洋重点学科建设，支持海洋重点实验室、优势专业建设。启动海洋高级人才引进工程，采取优惠政策，以多种方式吸引一批高层次科技创新人才、领军人物，组成科技创新团队。
三、提高海洋环境监测水平及风险防范应急能力
一是加强海洋环境质量状况与趋势监测。在近岸海域、海洋生态保护区、水产资源丰富海区、生态敏感海域布设监测站位，进行生物要素、化学要素以及水文要素调查分析，并对分析数据进行综合评价，预测近岸海域水质变化趋势，以了解掌握海域生态环境及质量状况；二是加强海洋功能区监测，以掌握各功能区的环境质量状况；三是加强污染源状况监测，以掌握我市陆源入海污水量、污染物种类以及浓度和近岸海域海洋生态受污染状况。同时，开展海洋垃圾监测，了解海域附近环境状况；四是加强海洋与渔业环境灾害和污染事故应急监视监测和管理。主要是对赤潮、溢油等海洋灾害进行跟踪监视监测，以掌握赤潮发生地点、范围、赤潮生物种类及密度、贝毒种类及含量，以及溢油对海洋环境、海洋生物等的损害情况；五是加强海域使用监视监测。通过对海域的使用状况、自然属性、现状、海岸线变化、在建工程用海项目特别是围填海项目、以及违规用海等进行动态监视监测，并对用海项目从申请、论证、施工建设、检查验收等方面进行全程跟踪监测，达到对海域使用的全面科学监控的目标；六是积极推进海洋防灾减灾工作。完善海陆环境管理部门协管机制，实施重点陆源污染物排放在线监控，加强海水养殖、船舶排污及港口环境执法监督，逐步形成多方位的立体监测体系。
推进海上应急搜救反应体系建设，进一步完善市海上应急搜救机制。完善海上渔船安全生产救助指挥中心、防台指挥中心、海洋气象预报中心及海域使用动态监测中心的建设，提升对台风、风暴潮等海洋灾害的预报预警和应急处置能力，积极做好渔港抢险加固及渔业救灾复产工作。
另外，陆源企业事故应急也有待进一步加强。大亚湾石化区及惠州港码头有一批大型石化生产企业及油品、危险品储存项目，管理部门应当充分测算目前的事故应急设施及应急能力与所在区域可能发生的应急事故是否匹配、够用？近年来，惠州海运危险货物数量和品种呈高速发展趋势，2009年船舶危险货物运输量达3000万多吨，而目前惠州应对海水溢油处理能力只有30吨，一旦发生事故后果不堪设想。
建议以政府牵头，以企业为主体，整合各方资源，成立区域性的事故应急网，一方出问题，八方可支援，平时多训练。对于必须具备而目前尚缺的应急设施，政府应该有充分的防范意识，全力去设法解决。
四、科学规划，优化布局，促进低碳海洋经济可持续发展
在对海洋经济的发展思路上，要坚持陆海统筹的原则，制定和实施海洋发展战略，提高海洋开发、控制、综合管理能力。科学、合理、依法、有序地利用海洋资源，促进海洋资源优势转化为经济优势，做到“优化海洋产业结构”和“加强海洋综合管理”并举，两者不可偏废。
在构建海洋综合开发新格局方面，广东要提升优化珠三角海洋经济区的核心作用，发展壮大粤东海洋经济区、粤西海洋经济区两个增长极。珠三角以广州、深圳、珠海为重点，加强与港澳、东南亚的产业合作，重点发展临海重工业和现代海洋综合服务业。粤东以汕头为中心抱团融入海峡西岸经济区，加强与福建、台湾的产业对接，重点发展海洋能源业、临港重化工业、水产品深加工业。粤西以湛江为中心抱团融入北部湾经济区，加强与环北部湾城市和东盟的产业分工与合作，重点发展临海重化工业、外向型渔业、滨海旅游业。
要着力构建海洋综合开发的新格局，推进海洋经济试点地区建设。在经济发展上，构建现代海洋产业体系，加快海洋经济发展方式转变。同时，构建海洋区域合作新平台，拓展海洋经济发展空间。构建具有国际竞争力的海洋科技创新中心，注入海洋经济发展新动力。与此同时，还要构建蓝色生态屏障，将保障海洋经济可持续发展放在重点工作中。
对于发展现代渔业，建议加快渔业标准体系及标准化示范区建设，完善水产品质量检验检测和水生动物防疫检疫体系建设，加大财政对水产品质量安全监管、鱼病防治、水生动物防疫检疫体系、水产技术推广与病害防治咨询网络平台建设等投入。建立渔民个体小额贷款服务制度，扶持渔民转产转业。在鼓励渔民发展近海养殖业的同时，重视近海养殖垃圾治理，防止、减轻和控制海上养殖污染。建立海上养殖区环境管理制度和标准，编制海域养殖区规划，合理控制海域养殖密度和面积，控制养殖业药物投放，减轻和控制养殖业引起的海域环境污染。此外，要防止和控制海上倾废污染、海洋石油勘探开发和石油平台产生石油类等污染物对海洋环境污染,使海洋经济真正可持续发展。
办 法：
