65、提案第20120283号
案 由：率先突破体制机制瓶颈 推动低碳发展迈出大步
提 出 人：九三学社广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
应对气候变化，必须控制碳排放。即使没有应对气候变化的压力，我们国家发展面临的资源环境约束也迫使我们不得不把节能减排作为一项基本国策来推行，而节能减排的目标在很大程度上也要靠发展低碳经济来实现。国家明确提出到2020年将单位GDP的二氧化碳排放强度在2005年基础上削减40-45%。2011年11月9日国务院常务会议通过了《“十二五”控制温室气体排放工作方案》，要求按照“十二五”规划纲要提出的到2015年单位国内生产总值二氧化碳排放比2010年下降17%的目标要求，把积极应对气候变化作为经济社会发展的重大战略，作为加快转变经济发展方式、调整经济结构和推进新的产业革命的重大机遇，落实各项任务。各省(区、市)要将大幅度降低二氧化碳排放强度纳入本地区经济社会发展规划和年度计划，明确任务，落实责任，确保完成本地区目标任务。要将二氧化碳排放强度下降指标完成情况纳入各地区(行业)经济社会发展综合评价体系和干部政绩考核体系，完善工作机制。国家发展改革委在关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知中将广东省和深圳市是列入了试点范围，要求我们从实际出发，立足国情、统筹兼顾、综合规划，加大改革力度、完善体制机制，依靠科技进步、加强示范推广，努力建设以低碳排放为特征的产业体系和消费模式。加快推进低碳经济的发展是我们的既定方针，政策方向和目标任务非常明确，关键是如何完成这些目标任务。如何率先突破体制机制瓶颈，推动广东低碳试点工作迈出大步。为此，我们提出以下意见和建议：
一、节能减排难度越来越大 面临体制机制瓶颈制约
自“十一五”规划国家把节能减排作为约束性指标列入社会经济发展考核项目以来，我省各级领导和政府部门高度重视，在现行体制机制框架内积极开展工程减排、技术减排、结构减排、升级减排（淘汰落后产能）和监管减排等有效措施，现在，可以淘汰的落后产能已经基本淘汰，能用的行政手段已经基本用尽，总算完成了“十一五”期间的节能减排目标任务（单位GDP能耗由2005年的0.794吨标准煤/万元下降到2010年的0.664吨标准煤/万元，下降16.42%，略微超过国家下达的16%的下降幅度目标）。“十二五”期间减排的基数已大大降低，而且节能减排的指标又在原来3项的基础上新增了3项，节能减排目标任务更为艰巨（“十二五”广东省单位GDP能耗要在2010年的0.664吨标准煤/万元基础上再降低18%，到2015年控制在0.544吨标准煤/万元以下；化学需氧量排放总量要在2010年的193.3万吨基础上减少12%，到2015年控制在万170.1吨以下；氨氮排放总量要在2010年的23.52万吨基础上减少13.3%，到2015年控制在20.39万吨以下；二氧化硫排放总量要在2010年的83.9万吨基础上减少14.8%，到2015年控制在71.5万吨以下；氮氧化物排放总量要在2010年的132.2万吨基础上减少16.9%，到2015年控制在109.9万吨以下），而且依靠行政手段进一步推进节能减排工作的潜力已经非常有限，减排难度越来越大。“今年以来，节能减排形势十分严峻，全国前三季度单位国内生产总值能耗下降幅度只有1.6%，氮氧化物排放总量反而上升7.2%”（见李克强副总理在第七次全国环保大会上的讲话）。显然，要完成十二时期的节能减排目标任务，必须更多地依靠市场手段。而目前在，市场手段的使用却面临着体制机制瓶颈的制约。
低碳经济的发展离不开市场需求的拉动。低碳经济是在高碳经济市场十分繁荣的背景下拓展市场空间，对低碳产品和服务的市场需求主要取决于政策体制对高碳产品和服务的约束。政策体制对高碳经济的约束是推动低碳经济发展的动力。
二、国家对广东在体制和机制改革上的创新探索寄予厚望
《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》赋予广东继续承担全国改革“试验田”的历史使命，国家希望我们大胆探索，先行先试，全面推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革，在重要领域和关键环节率先取得突破，为实现科学发展提供强大动力，为发展中国特色社会主义创造新鲜经验。国家发展改革委对我省在工业化城镇化快速发展阶段既发展经济、改善民生，又应对气候变化、降低碳排放强度、推进绿色发展的先行先试充满期待，对广东在体制和机制改革上的创新探索寄予厚望。
国家发展与改革委员会《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》将广东省和深圳市同时列入低碳省市试点的一个重要原因就是继续发挥改革开放先行者在体制与机制改革探索中的示范带头作用。试点方案的具体任务第（二）条就是：制定支持低碳绿色发展的配套政策。强调试点地区要发挥应对气候变化与节能环保、新能源发展、生态建设等方面的协同效应，积极探索有利于节能减排和低碳产业发展的体制机制，实行控制温室气体排放目标责任制，探索有效的政府引导和经济激励政策，研究运用市场机制推动控制温室气体排放目标的落实。其实这就是我们下一步改革发展需要率先取得突破的重要领域和关键环节。
三、市场机制是推动低碳发展的长效机制
我们知道要实现碳减排需要科技创新，但是即使有了创新的碳减排科技，企业和个人也不一定会自觉采用，因为采用新的碳减排科技毕竟需要增加成本和投入。在市场经济条件下，惟利是图是企业的本性，依靠少数人的自觉和部分企业的社会责任感不可能实现碳减排的目标。
依靠行政管治虽然可以很快见效，却缺乏长效保障。广州亚运期间珠三角工厂全面禁“烟”（禁止工厂冒烟），空气质量显著改善，亚运期间，老百姓享受受到了阔别多年的蓝天和清新空气，行政管治确实有效，但是，亚运闭幕后的第二天灰霾天气又在广州出现了。而应对气候变化和降低碳排放强度是一个长期目标。要实现碳减排的长期目标，仅靠个人和个别企业的自觉行为以及行政管治是不够的。
实现2020年的碳排放强度控制目标可能存在多种路径，但所有的路径都依赖于两种机制，要么是行政机制，要么是市场机制。依靠行政机制来推动可能见效较快，对于实现一个临时性的目标效果比较明显，但是难以长久维持，过后还会死灰复燃。而发展低碳经济不是一个短期目标，即使我们实现了2020年的碳排放强度控制目标，2020年以后我们还将面临更严峻的减排任务。因此，我们必须建立一种长效的机制来推动低碳经济的发展。
长效机制实际上就是市场机制。市场机制的要害是产权和价格。只有明确了产权，才有可能进入市场进行交易，只有通过买卖双方的交易才能达成合理的价格。只有合理的价格信号才能让企业作出明智的选择。所以，要通过市场机制推进低碳发展，首先必须明确碳排放权的产权归属。没有明确产权归属的东西是不能通过市场合法交易的。所谓“自愿碳交易”同地下市场的“销赃”没有本质上的区别！谁愿意购买来路不明的商品？购买一项没有合法手续的碳排放权，就象购买一套没有房产证的房子一样，风险很大，难怪企业没有积极性。从2008年开始，北京、上海、天津、广州、深圳等各大城市都纷纷成立环境交易所，但是开展的碳交易规模都非常小。北京环境交易所总经理梅德文表示，北京市环境交易所成立3年以来，真正的碳交易量约300万吨，在全国各环境交易所中排名第一，但这一交易量还不到欧洲气候交易所一天的交易量 。明确碳排放权的产权归属其实并不存在技术上的困难，阻力主要来自既得利益集团。目前的碳排放大户作为既得利益集团的主体为了维护既得利益必然要在碳排放权的产权界定问题上制造障碍。一些碳排放量尚未饱和的国家或地区，为了尽快推进碳排放权的产权界定工作就采取了比较现实的做法，就是将现状碳排放量作为排放企业的排放权固定下来，将潜在的允许碳排放量作为全体公民的共有产权由公民财产管理者-政府作为产权所有者，并通过市场拍卖或在碳交易所挂牌交易实现其价值。这样的初始产权分配机制默认了既得利益，简单易行，但是对后来者不公平，尤其是后发地区怨言很多，我国政府在国际社会也发出了很多这样的声音。尤其是那些碳排放量已经饱和的地区，后发区域的新开工项目（往往是低碳项目）还要向那些已经排放了很多二氧化碳的老牌碳排放企业（往往高碳项目）去购买碳排放指标，心理不是滋味。
四、广东初始碳排放权分配体制的创新探索
显然，低碳经济能否顺利推进的要害在于碳排放权的量化和分配。只有合理确定排放权，科学分配排放额度，才能有序管理碳排放和有效控制碳排放。碳排放是人类生活和生产活动中难以避免的一个副产物，与人类改善生活质量的努力相伴相随。因此，碳排放权应该是人的基本权利。也就是生存权和发展权的具体体现。推动低碳发展应该明确碳排放权是人的基本权利。在此基础上将碳排放权量化到每一个人身上。明确了产权，才可以交易。在此基础上,市场机制才能通过供需平衡达成的价格来制约碳排放,最终实现全球碳排放控制目标。合理分配碳排放权就是维护生存权和发展权，是维护人权的具体体现。这显然是一个观念的创新。在这个观念创新基础上我们就可以探索如何实现碳减排机制的创新。
如果承认碳排放权是人类生存和发展的基本权利，就完全可以将碳排放的容许额度定量分配到每一个人，每个人或者其所属的团体或所在的区域将其排放量控制在分配的额度范围内，碳减排目标就可以公平地实现。当然不同的人或企业或区域由于功能定位和产业结构的不同，对碳排放额度的实际需求是不同的，一些地区或企业的碳排放指标可能有富余，而另一些地区或企业的碳排放指标可能不够用，这样就产生了供求缺口，为碳排放权的交易创造了条件。富余的碳排放指标额度可通过市场转让，超额的碳排放指标则需要从市场购买。只有建立了碳排放交易的市场机制，通过价格信号的引导，将碳排放指标通过市场机制流向高效企业或地区，提高碳排放的效益，低碳发展才有长效保障，才有可能通过有限的碳排放额度实现最大程度的经济发展和社会福利。
就广东省而言，21个地级和地级以上城市之间初始碳排放权的分配应该以常住人口数量为依据，将全省的允许排放总量按人口规模分配到21个市，以体现公平。而各市则可以采取现实一点的做法，默认现有排放企业的既得利益，将现状碳排放量作为排放企业的排放权予以认定；将富余的允许碳排放量作为该市全体公民的共有产权，或将需要削减的额度作为全体公民的共有负债，由公民财产管理者-市政府作为产权所有者或负债的承担者，通过市场拍卖或在碳交易所挂牌交易卖出富余的额度或买回需要削减的额度。这样的初始产权分配机制既体现了公平，又顾及了现实，便于操作。不但为后发地区留下了发展空间，也为发达地区与发展中地区之间需要实施的生态补偿确立了一种市场机制，即通过碳排放权的交易来实现对生态屏障地区的经济补偿。这样也为各地政府控制当地的碳排放总量提供了一个公平的经济手段。比如，省里要求某个城市在2015年减排二氧化碳1万吨，政府就可以把需要购买1万吨减排指标的需求报到交易所，具有减排潜力的企业就可以根据减排的成本加适当利润报出一个可以减排的数量和愿意出售的价格，不同的企业报出的价格可能不同，需要购买该指标的政府可以根据价格最低原则作出选择，从而购买到所需的指标。显然，这比通过政府补贴或行政命令的方式来实现减排要公平、要高效。
一些目前人均排放量大的地级市可能会感觉到既得利益受损而消极应对或抵制。但是，这里的利益相关者不是企业或个人，而是地级市政府，只要省政府认为这个方案是合理的，省政府就可以发挥行政管治的优势来推行。如果哪个发达地区城市的市长认为这个方案有向不发达的山区城市输送利益倾向的话，就把他调到那个他认为可能得利的不发达地区城市去当市长好了。
总之，依靠行政手段进一步推进低碳经济发展的潜力已经非常有限，今后必须更多地依靠市场手段。为此，必须尽快作出体制和机制上的安排。
办 法：
