71、提案第20120277号
案 由：大力推行政府购买服务，积极创新社会管理模式
提 出 人：黄西勤(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
社会管理建设是社会建设的重要内涵。社会管理建设在新形势下已成为服务经济发展，促进社会和谐，提高管理成效的重要保障。推动社会管理建设，对于全面实现小康社会的宏伟目标具有积极示范带动作用。当前，各地政府都结合各自经济发展实际，结合广大人民群众对基本公共服务日益强烈的需求，努力创新公共服务供给新形式。其中政府购买服务作为政府提供公共服务、提高社会管理有效性的理念，已被各地政府所认同。目前，各地政府购买公共服务已涉及到养老服务、社区公共卫生服务、就业服务等多个领域，并呈现地域化、规模化、多样化的发展趋势。但我国政府购买服务现处于摸索和初创阶段，存在诸多问题，亟待解决，我省也不例外。
一、我省购买服务仍处于起步阶段
在我国范围内，政府购买服务主要是指各级党政机关、事业单位、各人民团体组织为履行社会管理与公共服务职能、更好服务与保障民生，使用财政性资金采购社会组织、企事业单位提供的专门服务，并按程序实施监督管理的行为。一般政府购买服务分为四大类，其服务范围覆盖教育、卫生、医疗、康复、计划生育、技术咨询等众多领域，形成“小政府、大社会”的管理格局。其购买服务对象既可以是营利性机构，也可以是公益组织。
大力推行政府购买，有利于推进政府自身职能转变，推动资源高效整合利用。同时，社会中介组织通过被购买服务活动，一方面可以发展壮大队伍，增强专业服务水平，提升承接服务能力。目前世界发达国家、发展中国家每万人拥有社会组织数一般分别为50个和10个，而中国目前只有2.4个。另一方面，可以增强社会影响力，不断提高自身公信力及内部管理能力，使之又快又好发展。
早在上世纪60年代，美国向社会购买服务在政府采购总量中比例有近三成，香港特区据称将近八成。而目前我省政府的购买服务还只处于起步阶段，政府购买服务范围仍十分有限，购买服务额度也相对较小。以评估行业为例，2010年我省评估行业服务收入约为9亿元人民币，但我省政府全年消费支出约4200亿元人民币，以此计算，我省评估行业服务收入仅占全省政府消费支出的0.21%。与香港特别行政区相比，2010年香港特区政府全年消费支出为1464.13亿元港币（折合人民币为1244.51亿元），其中评估行业服务的收费为205亿元港币（折合人民币为174.25亿元，含其他专业服务收入），占比为14.00%。可以看出，作为一个市场经济高度发达，社会管理水平较高的工商业大都市，香港政府购买服务在整个经济活动中占据相当大的比重，我们内地经济发达的广东省，政府购买服务的水平还相对较低。
如今，评估行业服务已经在国家经济运行起着举足轻重的作用，如城市更新改造、企业改制等方面。但是政府在评估行业中所实行的购买服务水平，远没有与评估行业在国民经济中所起的作用相适应，仅集中在企业改制、征收评估服务、城市更新改造、司法鉴证服务、抵押贷款等较少方面。在其他新型评估咨询服务方面，如金融监管、资本市场、公共资产管理、绩效评估等，政府购买额度十分有限。由此导致评估行业服务收入水平，与我省消费支出总额有极大的差距。
二、政府在购买服务中面临的一些问题
当前我省在政府购买服务中，所面临的主要问题有三点：
（一）政府购买服务的意识不强，购买力度不大
随着社会组织结构的变化，我省虽然已开始重视在各经济领域中的政府购买服务，但长期以来所形成的思维惯性，仍使政府面对新的公共服务需求时，习惯于大包大揽，以政府行为对待处理，使得政府购买服务的力度与规模始终难以发展。在全省社会组织中，已接受政府购买服务的仅有9%；并且财政部门也未将社会组织承担公共服务的成本费用纳入公共财政预算，导致社会组织参与社会公共管理和服务的空间有限。以政府购买社区公共卫生服务为例，当前我省在对社区公共卫生服务的购买，主要集中在疫苗预防接种、计划生育技术服务、精神卫生管理等方面，其他关系群众切身利益的卫生服务方面政府购买甚少，如卫生信息管理、健康教育、老年保健等，真正享受社区公共卫生服务最为广泛的人群是城市人群，农村甚少。由于政府在这些领域或者包揽或依然行使着管理权责，因此，社区公共卫生服务的某些方面购买服务就提不到议事日程上来。且由于政府自身的技术力量及专业人才有限，因此政府在众多管理领域中，所创造的效益远低于在市场经济中成长起来的专业服务行业。再如，我省有关人才职称评定这一块，寥寥数人要负责如此庞大的需要评定职称的人才队伍，其工作效益远不及专业评定机构。
在这方面，香港特区政府推行政府资助、整笔拨款制度，将政府掌握的80%的资源，交给非政府组织的专业服务机构承担，形成政府与社会专业服务组织共同管理社会事务的格局，起到的效果是政府能够调动全社会各个专业服务行业的力量，力求各个领域的管理达到最优化。
从这个意义上来讲，增强政府提高购买服务意识，加大购买服务力度，首先要对政府的管理职能进行改革，将更多的专业领域工作交给市场专业服务机构去做，从而政府达到精兵简政，降低行政成本，遏制政府部门从公共服务中谋取利益的倾向，遏制公共服务中腐败交易目的。
（二）政府购买服务的法规不健全
在我国实行政府集中采购的办法已行之有年，国家也为此专门制定和颁布了《中华人民共和国政府采购法》，而将政府购买服务纳入政府采购，还是近年来新的发展。由于《中华人民共和国政府采购法》是以政府购买商品实物为前提，在选择购买中争取的是“物美价廉”。因此，在政府采购中采取的是“最低评标法”，即在同等商品中，以价格低的作为购买的首要选择。但是，在政府购买服务中，按照市场规律和国际规则，优质的服务必然有较高的报酬，所谓的优质优价。以《中华人民共和国政府采购法》对早期政府购买实物商品所定的“最低评标法”来衡量和购买服务，不利于政府遴选优质的服务机构，也不利于服务市场持续健康发展，更不利于政府购买到优质的社会服务。因此，在进一步推动各地政府加强购买服务的同时，应尽快依照“服务”这个特殊商品的规律制定相应的法律法规。
（三）一些专业领域的服务水平，不能满足政府购买服务的需求
我国是一个发展中国家，在国家经济格局中第一产业和第二产业仍占有相当大的比例，作为服务业的第三产业仍处于成长发展阶段。由于我国的服务行业是在近30多年中伴随着我国的经济快速发展而兴起，由于各地区经济发展不平衡，因此不同地域不同行业服务水平就显得参差不齐。即使是在同一个行业之中，因为专业人员资质不同、经验不同、所处经济发展水平不同，服务水平也存在着比较明显的差距，我省也不例外。同时由于我省市场经济快速发展，政府也对购买服务提出了多元化、专业化、特殊化要求。因此，各个专业领域中的服务内容和服务水平，要能满足经济发展和政府适应社会发展的需求，就必须要加强专业素质方面的培训。从我省目前社会专业服务行业的整体情况看，要适应这种形势，就亟待提高从业人员的专业水平，否则是远不能满足政府购买服务的需求。
办 法：
三、加强我省政府购买服务的建议
香港是著名的东方商业大都市，香港的服务业高度发达，每年服务业创造的产值占据香港GDP的92%。经过几十年的培育，目前香港在政府购买社会服务这方面已经积累了成功的经验，形成了自成体系的管理模式，其主要特点是政府将文化、教育、医疗等领域大量的社会管理和服务事务，都交给NGO（非政府组织或称民间组织），政府只向这些民间组织提供场地。因此在香港形成了一个多主体、多元参与的公共服务管理体系。
为了进一步提高我省购买服务的水平，在此，我借鉴香港模式，提出几点建议。
（一）切实转变政府职能，加快建设服务型政府
在香港，政府承担的社会管理工作主要都是请各类的法定组织去落实。社会的事情就是交给社会办，政府的职责更多的是创造平台、制定政策、对直接管理者进行宏观指导。我们要加强社会管理建设，大力推行政府购买服务，就必须切实转变政府职能，更加注重社会管理和公共服务，推进政府与中介组织分开，实现从“无限责任政府”向“有限责任政府”，从“管制型政府”向“服务型政府”转变。建议我省应尽快出台购买社会服务目录，增加政府购买服务预算。如北京市2011年发布了政府购买社会组织服务项目指南，确定购买10类社会服务。
中介组织独立于政府，可以更好的在政府、企业和群众之间保持中立性，减少纠纷，增加人民群众对政府的信任，树立政府的良好形象，更好诠释服务型政府理念。此外，通过政府招标选取优质服务的机构，可以提高政府的工作效率，节约成本，合理配置与优化资源。
（二）不断完善政府购买服务的法律和相关规章制度
政府购买服务必须有一整套完整的制度，为其提供制度保障。目前政府采购主要依据《中华人民共和国采购法》和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》。这两个法律法规从实践的角度看，已很难适应当前市场经济发展的需要，其对政府购买服务规范效果有限，特别是对政府购买服务后续管理及评价方面更是缺少相关法律规定，因此造成了对优质服务行为反而难以提供优质保障。
在这方面我们应该认真向香港特区政府学习，他们在政府购买社会服务方面已制定了一整套法律法规及相关条例，如《世界贸易组织政府采购协定》、《公共财政条例》、《物料供应及采购规例》等，其采购制度充分与世界接轨。
因此我省要大力推行政府购买服务模式，加大政府购买力度，必须进一步完善政府购买服务的相关法律法规，为政府前期购买服务、后续监督管理以及绩效评价提供坚实的法律制度保障，特别是后期关于政府购买服务效果评价方面，我省应借鉴香港经验，更多的吸收群众的意见，尽可量将其意见写进审计报告中，为政府决策提供依据。
（三）加大政府扶持力度，不断提高各行业的服务质量
提升政府购买服务水平主要依赖于社会组织与中介机构的服务质量，而服务质量的提高依赖于社会组织和中介机构整体素质和服务水平。首先，各类提供专业服务的机构和组织应将专业人才的培养和专业技能的提升作为内在要求。其次，政府可以充分利用社会力量建立相应的专项社会基金，加大对社会组织和中介机构人员培训，提高专业技能。最后，在税收政策上政府可以对社会需求高而仍处于成长期的服务行业给予适当优惠，使得企业可以将更多的资金用于对于人才储备、专业培训和行业整体素质的提高，最终使得行业适应社会发展，能更有效地服务政府施政。
四、结束语
政府购买服务作为公共服务供给的一种新方式，它不仅减轻了政府的财政压力，提高了公共服务效率，而且为社会组织与中介机构的发展提供了更广阔的发展空间。同时，有利于拉近群众与政府之间的距离，有利于促进诚信政府建设和政府形象提升。但全面推行政府购买服务模式，把政府管理融入社会服务之中，与香港甚至欧美发达国家还有很有一段距离，还有待于我们进行进一步的探索。
