36、提案第20120397号
案 由：关于科学规划布局促进我省奶业稳步发展的建议
提 出 人：欧壮喆、陈维信、林仰南、林映才、周厚诚、王安利、滕军、何生根、赖诗仁、詹建怀、郭浩、黄日东、岳中明、罗继东(共14名)
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
事由：
牛奶是世界公认的营养类食品，在我国，牛奶逐渐成为消费者日常生活的重要食品之一。奶牛对饲料蛋白质的转化率较高，达26.3%（肉牛5.3%、蛋鸡23%、肉鸡22.8%、生猪15.5%），许多农牧业发达国家把奶业作为农业的重要支柱产业来发展，奶业已成为现代农业的重要组成部分。我国发展奶业，有利于优化农业产业结构和增加农民收入，有利于农业废弃物（如作物秸杆等）和农产品加工的副产品（如豆粕、酒渣等）的再利用，有利于改善居民膳食结构和增强国民体质。近10多年来，我国奶业呈现飞跃性的高速发展，2010年全国奶牛存栏量为1250万头，比2000年足足翻了两番，2011年全国牛奶总产量约3670万吨，人年均占奶量从2000年不足6公斤增至目前的27公斤。2010年我省奶牛存栏量5.16万头，其中成母牛3.15万头，奶牛养殖户共540户，户均养殖规模95头，牛奶总产量13.96万吨，仅占全国总产奶量的0.4%，人年均占奶量仅为1.34公斤，全国排名第29位。近10多年来，我省奶业的规模总量变化不大，奶牛存栏规模一直徘徊在5万头左右，人均占奶量严重偏低，全省本土生鲜奶的自给率仅为50%左右。全省现有液态奶生产工厂20多家，但液态奶产品所需奶源，本地的自给率不足40%，其余需从广西、福建等地调入，并使用大量还原奶作弥补，奶源供应短缺已成为常态。全省奶粉生产工厂7-8家，但生产奶粉所用的原料奶粉及乳清粉、乳糖等原料100%依赖进口。因本地奶源供应不足，2010年全省进口洋奶粉7.13万吨，占全国进口总量的17.2%，2011年全省奶粉进口量将超过10万吨。与我省毗邻的香港和澳门的奶粉市场多次出现被内地游客抢购一空的现象，走私和网购奶粉的数量成倍增长。
我省现有的5万多头奶牛，主要分布在广州市（1.75万头、含水奶牛0.2万头）、深圳市（0.8万头）、惠州市（0.95万头）、清远市（0.8万头）、肇庆市（0.35万头）、佛山市（0.55万头、含水奶牛0.4万头）、珠海市（0.6万头）、阳江市（0.15万头）、湛江市（0.15万头）。从区域分布看，我省奶牛养殖业主要集中在珠三角地区，北部、东部与西部的奶牛养殖业明显滞后，分布不均、布局不合理，同时，也导致了粤北、粤东和粤西地区大量可供作奶牛饲用的玉米桔杆、牧草植物无法得到充分利用，造成饲料资源的浪费。
制约我省奶业发展的主要因素有：
1、地方政府对发展奶业普通持不重视甚至是反对的态度，没有一个市划出畜牧养殖专用地或“保护区”。现有的牧场用地均为临时使用，导致奶牛养殖户都抱着临时经营的想法，不敢对牧场的长期建设进行投入，包括环保设施、卫生设施和制冷贮藏设施等建设的投入。广州花都区杨荷村在约1平方公里的范围内近30户奶农高密度养殖4000头奶牛，卫生状况恶劣是一个典型的例子，奶农不是不想对牛场多投入搞卫生环保设施，而是当地政府已告知他们此地不许久养，随时都有可能被迁走，因而无人会将钱投到牧场的建设上。
2、部分地方政府对发展本地奶业持有两种“极端”态度。一是只准乳品加工企业进入而拒绝奶牛养殖业进入，甚至是自行设定牧场“三废”处理“零排放”的超高标准，为奶牛场的开办设置不切实际的准入门槛。二是反其道而行之，零地价准许超大规模牧场进入开办。如清远市日前已许诺准许蒙牛现代牧业在英德开办4万头超大规模牧场的计划，而蒙牛现代牧业此前在马鞍山牧场、肥东牧场、四川洪雅牧场等地开办的万头大型牧场，其牛粪、沼液等给周边村民的生活带来不便，给农田带来污染，甚至饮用水源也遭到污染。这些大型牧场所走的弯路和所犯的错误，我省应引以为鉴，吸取教训。
3、城市建设扩张，人与牛争地，牛得让地，而新地又难寻。近年来，广州、深圳、珠海、佛山等市随着城市化进程的加快，城区范围越扩越大，原开设在市区内或近郊的牧场，当地政府都作出了禁养和搬离的决定，这些城市奶牛场部分被迫异地搬迁至清远、惠州等地，另有相当一部分奶牛场只能无奈地将奶牛当作肉牛贱卖杀掉。目前，仍在城市圈内饲养的奶牛，大约还有1.5万头，均面临着搬迁甚至关闭的命运。
4、全省规模养殖水平不够高，平均每户不足100头。规模过小、分散经营不利于监管，牛奶质量安全难以控制，环境污染问题也比较突出。单个牧场的规模如在500头以上，则较易实行集约化，机械化和标准化管理，牛奶质量安全容易获得保障，也便于集中开展环境污染的治理。
随着人们生活水平的不断提高，牛奶、奶粉等奶产品的消费将呈现快速上升的趋势，这也是现代社会生活的一个标志。鉴于我省奶产品的自给率和人均占奶量严重偏低的状况，稳步扩大我省的奶牛养殖业规模，进一步提高本地奶产品的自给水平是十分重要和必要的。
建议：
1、高度重视，加强政策引导。
我省是否需要发展奶牛养殖业，首先要解决认识上的问题，很多人把奶牛与污染画上等号。纵观欧、美、澳洲等发达国家，他们的奶牛养殖业规模很大，有些甚至是主导产业，但他们的环境保护却做得很好，关键在治理，不是牛的问题，而是人的问题。事物都是一分为二的，畜牧业都会排放污染物，奶牛理应与生猪、肉牛、羊、家禽等一样得到同等、正确的看待，不能厚此薄彼、因噎废食。客观的说，发展奶牛养殖业也是优化农业产业结构，增收农民收入，改善人们膳食结构，提高人们生活水平的一个重要举措。再者，过去我省的奶产品主要依赖进口或从外省调入，市场的均衡供应难有保障，尤其是近年来我国奶产品质量安全事件时有发生，一旦出现问题，外省奶产品的调入就受到很大的限制，本地市场就会出现供应紧张的状况，供求矛盾扩大，给本省人民的生活带来很大的影响，相比之下，本地奶产品供应均衡，质量比较有保障。因此，有关部门和各地方政府必须充分认识并高度重视发展我省奶业的积极作用和重要意义。遗憾的是，我省在发展奶业方面存在明显的政策缺位，至今没有出台过专项的全省奶业发展的指导性意见和规划，《广东省农业和农村经济社会发展第十二个五年规划纲要》也只字不提奶业，有些地方甚至反对发展奶业，认识偏差导致了政策缺位。由于缺乏政策导向，我省奶业长期处于自发、无序的发展状态，对奶牛养殖户任其自生自灭，10多年来不仅没有发展，而且有倒退的危险。建议有关部门从全省奶业可持续发展和保障奶产品均衡供应的大局出发，加快制定支持我省奶业发展的相关政策，建议出台我省《关于促进奶业可持续发展的意见》，近期目标是保持现有的5万头奶牛养殖规模不缩小，妥善处理好目前在城市圈内的1.5万头奶牛的搬迁安置问题；中期目标是力争“十二五”期间，全省奶牛养殖规模达到8-10万头，生鲜奶自给率提高到70%左右；远期目标可以发展到20万头左右。
2、科学规划，合理布局。
强化规划的指导作用，切实改变过去我省奶业无序发展的状况，着眼全局、放眼长远，从全省“一盘棋”的角度考虑，结合我省农业和农村经济社会发展“十二五”规划、畜牧业发展总体规划、主体功能区规划等，科学制定我省奶业的发展规划。通过科学规划、合理布局，划定未来我省奶牛养殖业的主要发展区域，有计划地引导奶牛养殖业向主要发展区转移，确保奶牛养殖业的用地需要，使养殖场能够做到长期经营，有利于污染的集中治理。根据我省农业、生态发展总体规划和主体功能区规划，未来我省奶牛养殖业的主要发展区域应放在粤西和粤东地区，粤北地区已划定为生态农业功能区、生态发展区，只有通过严格的环评，才能在粤北地区适度发展奶牛养殖业。在奶牛养殖主要发展区域内，可划定一定范围的奶牛用地“保护区”，“保护区”一经划定，其他产业和项目不得随意占用。
3、实行适度规模经营，减轻资源环境压力。
基于资源环境承载力，我省奶牛养殖业必须坚持“稳步发展、适度规模”的原则。首先，发展速度不能过快，总体规模不能过大，超出资源环境承载力的高速、扩张式发展最终会毁了整个产业。其次，单个牧场的养殖规模必须适度。单个牧场的养殖规模过小（如100头以下）则不利于集约化经营，也难以承受环保设施建设和污染治理的费用；养殖规模过大（如万头以上）又会大量消耗局部有限的资源（土地、水资源等），也使得环境负荷严重超载，环保设施也难以满足要求，导致严重的污染问题。根据我省的条件，单个牧场的存栏规模以2000-3000头为宜，最高以5000头为限。
四、加大扶持力度，发展循环、低碳牧业。
开办奶牛养殖场必须严格执行环评和环保“三同时”制度，要求全面配套建设环保设施，可通过建沼气池，开展废弃物综合利用，推广种养结合的生态农业模式等措施，实现排放物的减量化、资源化和无害化。
环境保护是政府的一项重要职能，发展循环农业、低碳农业更需要政府的大力支持。近年来，随着强农惠农政策体系的不断建立和完善，政府对农业的补贴力度逐年加大，有种粮直补、良种补贴、农资补贴、农机补贴等，但是，对畜牧业污染的治理却没有固定、专项补贴，只有一些规模化养殖场通过立项争取到财政资金，才有可能配套建设沼气池等环保设施。建议省财政设立畜牧业污染治理专项补贴资金，对我省规模化奶牛养殖场配套建设环保设施给予补贴。此外，牛场牛粪新生物能源开发是一个有发展前途的产业，建议省有关部门积极推动并给予资金扶持。
办 法：
