提案第20130015号
案 由：关于推行财政绩效管理的建议
提 出 人：民建广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
最近，有媒体消息称“东莞樟木头镇政府已经严重收不抵支，负债16亿元，理论上已经破产”。而早在2012年3月份，东莞市政府有关负责人士就曾向当地媒体透露“东莞已有20个镇街债务余额超过了年度可支配财力，全市有59%的村处于收不抵支的状态”。
如今，问题不仅仅出现在东莞，在经济下行的背景下，在稳增长的基调下，不少城市尽管面临财政收入下滑的窘境，却依然被迫坚持投资大跃进，令地方政府收不抵支的矛盾愈演愈烈。
2012年上半年，广州全市的财政一般预算收入为479.62亿元，仅完成年度预算的44.99%，市本级和6个区、县级市财政收入增幅低于全市增幅。而在财政支出方面，广州上半年的支出已达到540.33亿元，预算支出高出收入接近60亿元，广州市政府“钱袋吃紧”的现状已经显而易见。1至7月，广东全省完成财政收入3597.01亿元，而同期的全省财政支出却完成3846.95亿元，财政支出同比增速比财政收入足足高出20.1个百分点。
如何在日益迫切的投资资金需求和财政收入不断下滑的现状中寻找平衡，如何避免陷入不断举债的泥潭并化解日积月累的政府债务问题，考验着各级政府的执政能力和财政管理水平。
根据此前广东省审计厅向广东省人大常委会提交的《关于广东省地方政府性债务审计结果的报告》显示，截至2010年末，广东省三级地方政府性债务余额7502.96亿元，其中广东省政府负有偿还责任的债务余额为5891.76亿元，广义债务率达到64.22%。在当时公布了债务情况的17个省份中，广东省的地方政府性债务总额位居全国第一位。从偿债期限看，去年开始，广东就已进入一个还债高峰期，2011年至2015年到期的债务占债务余额的六成。
当前，应该鼓励各级财政因地制宜，积极探索完善财政绩效管理，把有限的资金用在“刀刃”上，化解财政收不抵支的困局；同时遵循市场规律，完善公共财政，促进社会公平正义，引领改革创新，推动经济稳步增长。
一、推行财政绩效管理正当其时
其实，纵观广东各地最近十多年的财政收支情况，可以发现，尽管广东经济发达，财政收入在全国同级财政中名列前茅，财政收入“蛋糕”越做越大，但是一直以来，广东各级财政依然面临着钱不够用、需求总是大于供给的压力。
预算管理制度的不健全，是导致财政支出压力与日俱增的首要原因。在当前财政预算体制下，政府各单位在申报预算时“报大数”的风气盛行，而且这种风气伴随经济的不断发展、财政实力的不断增强还有愈演愈烈的趋势。政府各预算单位把财政的钱当成“唐僧肉”，能多吃就多吃，能要多少就要多少，要去了之后怎么用，没有机制去关注其效益。这表明我们的财政预算制度还需要进一步完善。
财政资金到底应该分配到哪里？地方政府往往存在“重收入、轻支出”和“重分配、轻管理”的问题，资金分配只讲数量而少问效果。在地方经济和财政收入连年增长的时期，这个问题存在，但是并不会造成明显的影响，很多矛盾被掩盖着。但是，到了经济出现下行的时期，政府的理财能力则直接影响着经济和民生。今年2月，东莞石排镇政府以“因财政负担大及实施过程中暴露了不少问题”为由，正式暂停了在该镇实行多年的户籍人口免费乘坐镇内公交的政策；今年4月，石排镇又“不得不”暂停了所有与贷款相关的重点项目，并重新明确了“发展生态经济、建设滨江新城、打造旅游文化”的发展定位。曾因“25年免费教育、免费公交、免费体检”等多项免费政策走红的石排镇，如今镇级财政已经身陷困境。
如果说经济形势好的时候，政府财政收入来得容易，推行绩效管理存在很多思想观念上的障碍，那么在经济形势下行的时期，推行绩效管理，对切实解决民生问题，加快推动经济转型发展，完善公共财政体系则十分必要。
办 法：
二、推行财政绩效管理的主要思路建议
伴随公共财政理念在中国的逐步建立，最近十多年以来，许多地方政府都在尝试推行财政绩效管理。开展财政绩效管理工作，对端正政府部门用财观念、用财风气，减轻财政支出压力、提高财政资金使用效益有着重大作用。归结起来，其主要思路不外乎邀请专家学者或专业机构"独立"参与对财政支出项目事前的绩效评审、事中的过程管理以及事后的绩效评价，看似一条龙的绩效管理，替部门单位预设定好绩效目标和指标，然后跟进评价打分，突出了技术操作，看似科学和严密，这样就能让部门单位把事情办好吗？
事实却并不一定如此。近年来不断暴露在公众面前的"天价"项目和"豆腐渣"项目，往往都能顺利通过绩?管理的重重关卡。那么，目前的财政绩效管理模式，到底有什么问题？笔者认为，其不足之处主要在于：一是看似"独立"的绩效管理，重视了过程，而忽视了结果的应用，让绩效管理的效果打了折扣。政府不是万能的，政府推行绩效管理如果缺少与外界的互动交流，恐怕会有闭门造车之嫌，对于绩效管理过程是否恰当，绩效管理结果是否正确，均得不到有效的管控。二是看似专业的绩效管理体系，其实不能有效调动预算部门单位的绩效管理积极性，完全处于被动接受绩效管理的境地，不利于财政绩效管理的可持续开展。
?当前政府体制下，完善当前财政绩效管理，应该坚持逐步公开、稳步推进的原则，将财政绩效管理的过程逐步向人大、政协、民主党派及社会公众公开，主动接受各界的质询和评议，期间可根据公众意见较为集中和突出的地方给予修改或答复说明，以利于促进绩效管理水平。此外，通过这种公开的方式，也可以将绩效专家、财政管理部门及预算单位部门的行为晒在"阳光"下，避免走过场，避免绩效管理流于形式。此外，对于不便于将绩效管理过程公开的，可邀请民间及民主党派中的有识之士，组成绩效管理观察团，参与评议财政绩效管理的各个环节，达到集思广益、促进管理提升的目的。
三、推行财政绩效管理的几点期望
一是领导重视，各方面的理解、支持和配合是财政绩效管理顺利开展的前提条件。在目前政府体制下，领导的高度重视和大力支持，能够极大地坚定地方财政探索开展这项工作的决心和信心，而人大、政协及监察部门的关注和参与，争取上级财政部门的大力支持，有利于消除各方面的阻力，促进各个部门理解、支持和积极参与绩效管理工作。
二是积极寻求与专业智囊机构合作，研究新问题，推出新举措，使得绩效管理工作更加专业化。在地方社会经济利益层次日益复杂化背景下，影响社会经济发展的重大问题和焦点问题日益突现，需要政府积极去关注和应对。这些新问题、新情况往往都是属于最现实的民生问题，是公共财政应该重点关注的方面，需要政府积极地去研究，并及时调整财政支出结构，保障民生，促进和谐。限于自身体制，政府分析研究问题往往带有部门色彩，不利于从全局上分析判断问题和提出解决问题的思路。因此，推行财政绩效管理工作，应该积极探索寻求与专业智囊机构合作，购买科研咨询服务。
三是理顺财政绩效管理过程中各个主体的分工协作机制，有利于规避绩效管理风险。财政部门委托专业智囊机构承担财政绩效管理的策划及执行评审工作，而自身并不参与评审，为保持绩效管理工作的公正性和公平性提供了前提，也有利于避免部分单位求情、打招呼"干扰"评审工作。此外，如果能够将绩效管理过程逐步公开，促进良性互动交流，则更有利于有效回应项目评价结果较差的单位的不满和质疑，让绩效管理工作效果更加理想。
四是加强专题学习培训，为财政绩效管理扫清观念意识障碍，夯实人员素质基础。邀请专家学者举办专题讲座，讲解财政绩效管理的来龙去脉，端正和提高财政部门及预算部门单位对绩效管理工作的认识。此外，定期开展绩效管理政策制度知识培训，提高参与人员的业务素质，鼓励创造性开展工作。
