提案第20130035号
案 由：先行先试，进一步拓宽我省民间资本投资渠道
提 出 人：致公党广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
近年来，面临愈来愈复杂的国内外经济形势，我省众多中小企业发展举步维艰，困难重重。反映最为集中的问题是融资难，主要包括缺乏融资渠道、利率高和缺乏担保等问题目前金融体系与实体经济不匹配不仅造成“金融堵塞”，使大量民间资本不能进入实体经济，不能惠及中小企业，还可能造成“资金逆配置”，即大部分资金配置于低效经济活动，而高效经济活动得不到资金支持。今年7月,《广东省建设珠江三角洲金融改革创新综合试验区总体方案》获得国务院批准，《方案》中明确提出要鼓励和引导民间资本进入金融服务领域。这充分表明拓宽民间资本投资渠道、提升民间资金向产业资本转化的能力已成为当前推动广东经济转型升级所面临的重大任务。这对于进一步解决广东中小企业的融资困境，畅通民间投资渠道，探索民间融资规范化和阳光化途径，进一步提升金融服务实体经济的能力具有十分重要的意义，同时有利于推动广东经济转型升级和经济社会的健康可持续发展。
一、目前民间资本在投资渠道上面临的主要问题与困难
（一）民间资本流动性泛滥与中小企业融资困境并存。据广东省外经贸委测算，2012年广东省中小企业实际融资总额约为1、16万亿，与广东省中小企业2万多亿的潜在资金需求相比，存在近1万亿的资金缺口。而从另一方面来看，广东民间资本十分充裕，规模大，余额约1万亿元，然而存贷比不高，资金利用效率有待提高。从目前的情况来看，中小企业的发展资金只能从民间自筹和向银行贷款解决。根据住建部发布的“民间资本调研报告”，资本市场、房地产和资源类产业等高利润行业才是民间资本关注的重要领域。从2011年1月至8月，能够获得银行贷款的小微型企业仅占15.5%，同时比同期规模以上工业企业利息支出增幅高3.7个百分点。
（二）民间借贷数量及金额逐年增长，引发民事纠纷逐年大幅增加，同时民间资本过多进入虚拟经济领域。近几年，国家银根收紧，银行等金融机构的融资放贷门槛加高，尤其是2010年以来，通货膨胀加剧致银行利率倒挂，部分企业特别是中小企业融资难度加大，纷纷寻求向民间融资，使得民间借贷数量及金额呈逐年上升态势。据相关调研显示，截止到去年年底，我省仅东莞一市民间借贷的市场资金总规模已高达387亿元，深圳通过信托等渠道形成的民间贷款约有1500亿元，纯民间借贷约3000亿元，4500亿元的民间借贷总额占深圳全社会信贷总量的20%左右。同时，我省民间借贷引发的纠纷案件呈大幅上升趋势。全省法院2009至2011年受理民间借贷一审案件分别为24562件、26458件和31514件，年均增长14.2%。通货膨胀率不断走高导致的"负利率"加重，大量的民间资本也投入了理财产品和炒作贵金属等。普益财富最新监测数据显示,截至2011年11月末,银行理财产品发行规模已超过15万亿元人民币，预计达到15.53万亿元，是上年（2010）全年发行规模7.05万亿元的两倍多。在大量民间资本投入虚拟经济、减少对实体经济输血量的同时，也抬高了民间借贷的利率，实体经济则陷入了纵使有钱也不敢贷的尴尬局面。
（三）民间金融的相关立法不完善且相对滞后，过高的准入门槛是民间金融发展的瓶颈。现阶段民间金融立法十分不完善，并且滞后于社会实践。。近段时间来，国家相关部门下发了多个文件试图理清上述模糊地带，如最高人民法院自2010年至2012年先后下发《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》、《关于依法妥善审理民间借贷纠纷案件促进经济发展维护社会稳定的通知》等一系列文件。但上述法律规定存在过于分散宽泛、部分法律规范内容有冲突、可操作性不强等缺陷，就我省地方立法而言，该领域几乎尚属空白，不能满足民间金融领域发展完善的迫切需要。另一方面，准入门槛过高在很大程度上制约了民间金融的发展。以村镇银行为例，根据银监会《村镇银行管理暂行规定》，村镇银行须由银行业金融机构发起设立，最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构，且持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%。同时，该规定还明确，单个自然人股东及关联方持股比例，不得超过村镇银行股本总额的10%；单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例，不得超过村镇银行股本总额的10%。小额贷款公司也是如此。而信贷担保机构设立要求的注册资本金则一般在1000万元以上，因此在一些经济欠发达地区民间资本一般没有足够的资金实力注册成立，只能由政府财政出资成立，使得一些地区信贷担保机构的数量一直保持在较低的水平。这就造成我省许多地方对企业尤其是中小微企业的金融服务远远跟不上实体经济的强大金融需求，亟需给广大农户提供信贷支持发展的一些农村地区信用社却由于规模小，盈利能力低，不良贷款比例高而导致民间资金对信用社改制投资热情不高，很难引进民间资本投资入股。
（四）股权投资等新兴模式缺乏明确的法律规范和法律保护。作为金融创新和产业创新结合的产物，股权投资为新兴公司提供了创业和持续发展所需的宝贵资金，对经济的持续发展、科学技术进步和新经济的出现可以起到巨大的推动用。私募股权投资市场之一目前仍存在一定的问题，主要表现为以下几方面：第一、缺乏明确的法律规范和法律保护。我国法制基础的薄弱．一定程度上挫伤了私募股权基金投资投资高科技中小企业的信心，目前“天使基金”的数量屈指可数，挫伤了海外私募股权基金进入我省的积极性，也阻碍了本土私募股权基金由萌芽到成熟的前进步伐。第二，缺乏统一监管部门。在开展私募股权基金业务，涉及发改局、证监办、银行、财政厅、商务厅等各个部门，监管责任不明确。第三，各职能部门各司其职，制定各自领域的规章政策，缺乏效率和统一性。另外税收等政策缺乏引导资本投向高科技企业的设计。
（五）促进民间资本投资的政策环境有待改善。一是对民间资本还没有完全做到“一视同仁”。个别地方和部门对扩大民间投资范围特别是进入重要基础设施和社会事业领域心存疑虑。二是鼓励民间投资的政策细化不够。支持中小企业发展的税收优惠政策贯彻落实不够理想，政策门槛高、受惠面小。三是投资审批程序繁琐，缺乏综合性服务机构。在投资审批过程中，审批事项多、审批部门多、手续复杂，个别部门办事效率低。
（六）缺乏综合性服务机构对民间投资和民营经济的发展方向、产业结构、行业布局进行引导，适合民间投资的信息、人才、技术等社会中介服务体系也不尽健全。
办 法：
二、进一步拓宽民间资本投资渠道的对策建议
《广东省建设珠三角金融改革创新综合实验区总体方案》的出台标志着广东金融改革创新进入一个关键时期，也为民间资本的阳光化和规范化指明了重要方向。应充分发挥珠三角城市金融改革创新综合试验区的作用，先行先试。具体提出以下对策建议：
（一）加快促进和完善民间金融的相关立法。我国现行法律中涉及与民间金融的很多条规都是在一定历史条件下制订的，现在情况已经发生了很大变化，必须从立法的角度考虑原有法律的适用性。例如，民间金融的违法行为及犯罪界定主要依据《刑法》和一些部门的规定来处理，而且处于当时的历史情况对民间金融基本是立法"禁止"，凡是与当时我法律规定不合者，都被视为违法甚至犯罪。根据情况的变化，适时修订或制订相关法律和法规，从政策上承认民间金融的合法性。我省可借鉴鄂尔多斯的《规范民间借贷暂行办法》和温州 "温州十二条"等金融改革成果，并结合本地实际出台《广东省民间借贷条例》，以弥补立法缺失，引导民间借贷步入阳光化、法制化轨道。同时还应制订规范私募股权基金的法律和法规。通过法律规范，使股权投资基金具有明确的法律地位，并从立法的层面上给予规范运作的股权投资以保护。
（二）放松金融管制，积极推进利率市场化进程和金融改革。应放松金融管制，积极推进利率市场化进程和金融体制性变革。利率市场化有利于抑制国企廉价资金需求，客观上增强中小企业融资可获得性。
（三）加快推进和落实《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》，降低民间资本进入金融业的门槛。规范民间资本的许可和后续监管路径，加大市场机制在金融业中的作用，减少行政审批事项，对民间金融组织的成立要向有关监管部门登记，用内部章程规范其行为。在发展中规范，在规范中发展。加强市场经营经营机制的作用，放松金融组织经营管理的管制，按照企业法人治理结构选择和聘任从业人员，放松对民间资本获得控股地位的条件要求，不单独针对民间资本进入银行业设置限制条件或其他附加条件。
（四）积极发展多样化的民间金融组织形式，并鼓励向更高级别的金融形式转变。农村资金互助社、农村合作基金、村镇银行、小额贷款公司，甚至标会、摇会，都是民间金融组织存在的各种形式。与传统的融资方式相比，这些以民间资本发起的融资模式在解决小微企业信息不对称、风险检测以及借贷效率等方面具有明显优势，有利于缓解小微企业融资困难与民间资本投资渠道匮乏的双重问题。如目前小额贷款公司已经成为民间金融的主力，对中小微企业和农村金融的发展起了其他金融机构起不到的作用。因此应积极推进小额贷款公司、尤其是民企小额贷款公司的发展，鼓励小额贷款公司在企业规模、效益等企业经营良好的状态下向村镇银行、金融公司发展。同时在审慎有序、风险可控的原则下，放宽小额贷款公司转制为村镇银行的限制，实施村镇银行指标审批机制的创新。建议村镇银行指标审批部门，适当改变准入规则，可以考虑灵活配比原则，无论对发起行（商业银行）还是对私人投资者，在发达地区做一个村镇银行，在农村地区必须要做一个或几个村镇银行，通过利益诱导引导金融资源向农村转移。更进一步的是应降低农村商业银行的门槛标准。以珠三角金融实验区的名义，申请银监部门降低农信社升级农商银行的门槛标准，可以考虑先降低门槛转制升级，在运营中再规定期限达标，由此吸引民间资本的进驻。此外，还要大力发展由民间资本参与的社区中小银行。总之，应通过各种渠道和措施使民间非正规金融通过市场化的配置彻底走向"阳光化"。
（五）大力发展和规范私募基金。全力扩大对中小企业的直接融资，拓宽民间资本的投资渠道和发展空间。要拓展中小企业集合债券融资，通过PE(股权投资)、VC(风险?投资)和天使投资引导热钱进入战略性新兴产业和有市场潜力的实体经济。 一是通过税收激励方式鼓励民间资本成立包括"天使基金"等股权投资基金，引导民间资本进入实体经济。以深圳市为例，深圳市在2011年提出对落户深圳的PE/VC机构实行"免二三减半"的税收优惠政策，当年新增的股权投资机构达970家，超过过去10年的总和。二是通过对投资收入的合理征税，鼓励民间资本投资高科技企业，促进国民经济的产业升级换代和产业结构的调整。对包括股票的发行与出售、所得税减免、资本利得税免除、资本损失减免和延迟纳税等方面进行税收的改革，通过对投资者进行税收减免，以此鼓励投资行为。三是增加资本投资者的退出渠道。如在深圳前海等地区，鼓励构建多种形式的股权交易平台。
（六）加快民间金融信用体系建设，为民间资本投资营造规范、宽松、良好的政策环境。在深化金融改革的过程中，我省亟需建立一个多种信用机构、多种信用工具、多种信用形式并存的复合型金融体系，规范民间金融的合法发展，同时为民间资本投资营造宽松良好的政策环境。一是建议由省、市政府牵头，整合工商、税务、海关、环保、公安、法院、金融监管等政府部门以及金融机构、公共服务机构的信用数据资料，建立统一的企业信用信息数据库和个人信用基础信息共享机制，将参与民间金融的企业或个人视同放贷人纳入征信系统。不仅以便于民间资本能顺利对接相关企业的融资信息，还可实现对失信行为的协同监管。二是规范各类民间金融中介机构的信用体系。在大力清理整顿民间金融中介机构的过程中严厉打击非法中介机构和违法违规的中介活动。同时加强对民间金融中介机构的内部监督，充分发挥各中介机构行业协会的自律作用，建立各类中介机构的自我约束机构。三是建立大额民间金融保险制度。可在大型商业保险机构中增设民间金融保险制度，依法成立的民间金融机构应当投保。如其申请破产，由保险公司赔付保险费，保障民间金融机构的清偿能力，保护相关当事人权益。此外，在出台鼓励民间投资的政策时应尽量细化，同时简化投资审批程序和手续，建立一些综合性服务机构和分层次的监管体系，全方位有效推进民间资本投资的阳光化、合法化、规范化，促其投资渠道的不断拓宽。
