提案第20130036号
案 由：我省政府在购买服务中存在的问题与建议
提 出 人：致公党广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
一、我省政府购买社会组织公共服务的现状与问题
近年来，在省委省政府的大力推动下，我省政府购买社会组织公共服务工作取得了较大进展。然而，总体看来，仍处于起步和粗放式扩张阶段，存在诸多问题。
1、各级政府与部门领导对购买服务的意义及如何实施认识不一
尽管省委省政府已经出台了一系列文件推进政府购买服务，但在调查中我们发现，不同地区对购买服务的态度不大一致，同一地区的不同部门对购买服务的看法也不尽相同。大体上，一些开展购买服务较早的地区与部门对此项工作持比较积极的态度，而开展较晚的地区与部门则多少有一些疑虑。
2、有关购买服务的政策法规还不完善
目前缺乏规范政府购买社会组织公共行为的法律制度。2003年实施的《政府采购法》规定政府采购“服务”仅限于政府自身运作的后勤服务，公共服务并没有被列入采购范围。虽然省政府明确规定，政府购买服务要通过公开招标、公开竞争的方式进行，但据我们了解，目前多数购买服务仍属于政府有关部门与相关社会组织直接协商或委托的结果，真正通过公开招标挑选承接公共服务社会组织的尚属少数。
3、购买服务的领域有待拓宽
目前政府部门在购买服务方面做得较多的是将部分职能转移给相关的行业协会，向行业协会支付一部分经费；其次是向社工组织购买社区服务；而在医疗卫生、文化教育、扶贫济困、环境保护等公益活动领域的购买服务尚不多见。受益对象以工商企业、城镇居民为主，而农民工、流动人员、下岗工人等弱势群体受益较少。
4、社会组织的发育很不成熟
由于历史原因，我国社会组织的起步较晚、发展较慢，可谓先天不足。于是出现了这样的现象：一方面，政府部门急于推出一系列转移与购买公共服务项目；另一方面社会上缺少有能力承接的社会组织。地方政府在推进购买服务过程中存在形式主义与急功近利倾向，比如政府要求某个社工组织具有多少个社工证，一些临时上马的社工组织没有足够的合资格社工，只好向其他社工组织“租借”社工证，以应付政府的审查。这种造假行为破坏了社工行业的诚信，不利于我省社工组织的健康发展。
5、社会工作专业教育落后、社工组织人才缺乏、专门化程度不高
我国目前开设社会工作专业的高等院校有200 多所，每年大约有1万多名毕业生走向社会。但是，学生毕业后从事本专业的并不多。原因有多方面，一是我国高校社会工作专业的教师大都来自其他领域和专业，真正科班出身的或具有社会工作实践经验的教师很少，他们的教学不能做到理论联系实际，对学生缺少吸引力，难以培养学生对社会工作的热爱；其次，社工人才待遇较低、工作辛苦，社会对社工职业存在误解与偏见，也是导致毕业生不愿意从事社会工作的重要原因。目前，我国许多社工组织缺少有经验的督导，专业性不强；而港澳地区有许多有经验的社工督导，但因为内地督导的待遇太低，难以对他们构成吸引力。
6、不同类型的社会组织发展不平衡，存在不公平竞争
我省社会组织近年来发展迅速，但内部管理还缺乏经验。部分行业协会脱离政府部门领导不久，行政化倾向较重；某些承接政府职能的社会组织是由原来的事业单位转型而来，由于改革不彻底，仍然保留了半官方组织的色彩。这一类组织与原来的主管部门藕断丝连、关系密切，容易发生利益输送，演变成“二政府”；而一些纯民间的组织则较少得到政府的扶持，生存困难，在承接政府购买服务的竞争中往往处于劣势。
7、政府购买公共服务的监督与评估机制还不完善
政府在与社会组织签署购买服务合同时，虽然也包括了评估与监督内容，但科学性与针对性不足。在购买服务的价格评估上往往缺少标准、随意性过大，而事后对社会组织公共服务水平与质量的评估也失于空泛与粗疏。目前有限的监督主要体现在购买服务的政府部门的内部监督上，各地基本上没有建立独立第三方的评估机制。此外，现有评估体系对服务对象的意见重视不够，缺少以服务对象为主体的绩效评估。
办 法：
二、对我省政府购买社会组织公共服务的意见和建议
1、进一步提高对购买服务的认识，协调政府部门的工作步调，稳步推进管理体制改革
现代政治学认为，一个成熟的社会，是政府、企业和社会组织三种力量基本均衡的社会。社会组织作为政府与社会之间的中介，在服务社会方面具有先天的优势：一方面可以减轻政府的工作负担，避免政府因为职责过多而不断增加部门机构和人员编制；另一方面又可以避行政化带来的种种弊端，提高公共服务的质量与效率，减少因权力寻租产生的腐败。应该促进购买服务发展较快的地区与部门与发展较慢的地区与部门之间的经验交流，统一我省各级政府部门对购买服务的目的意义的认识，并成立相应的协调机构，不断完善相关法律法规与政策措施，统筹安排购买服务的推进工作，使之能够持续有序健康发展。
政府向社会组织购买公共服务，既要积极推进，又不可急功近利。切忌以政治任务的方式来推进购买服务，以免造成不必要的浪费，增加社会管理的风险与成本。应该认识到，社会组织的成长与购买服务的完善，有一个发展的过程，有其自身的客观规律，不能急于求成、拔苗助长，不能期望立竿见影的效果，否则会适得其反。要允许尝试、鼓励探索；要坚决杜绝造假行为，建立社会诚信制度，保障社会组织公共服务的品质。
2、增加政府购买服务的财政预算，规范资金使用行为， 拓宽资源汲取渠道
据了解，目前政府购买服务的资金主要来自各相关部门的工作经费，也有一部分属于专项拨款；这些专项资金大都具有临时性、应急性的特点，往往跟现任领导的意识有关，因而具有很大的不稳定性。要从根本上改变这一状况, 就要求政府在公共财政预算中增加对购买公共服务的专门预算，使之向规范化、制度化方向发展。此外，有关部门在项目资金评估中存在较大的随意性，缺乏必要的标准与规范。今后应该制定严格的项目评估标准与制度，规范政府购买服务的资金使用行为。
在购买服务方面，除了以政府财政资金支持为主之外，还应探索多元化资源汲取途径。如发行社会福利彩券和制定免税制度鼓励社会捐赠等。
3、理顺政府与社会组织之间的关系，明确社会组织的角色定位
政府与社会组织的关系应该是伙伴关系，而非领导与被领导关系，两者的分工应该明确。政府负责制定整体的社会福利政策、规划福利服务的发展方向、探索科学合理的财政支持方式以及监督和评估服务质量；民间机构则应努力保持自身的独立性和专业性，洞察社会的需求，积极探索创新性服务，不断提升服务质量和社会认同。社会组织内部应该实行民主化、专业化管理，完善制度建设。
社会组织是不同于企业的公益组织，不能以赢利为目的，除了服务社会及维持自身发展的需要外，社会组织不能借政府购买服务牟利。当前尤其要注意防止某些行业协会演变为"二政府"和变相的企业，利用政府下放的某些权力，如职称评审、资格评估、市场准入等来牟利。对于行业协会反映的税收问题，应该根据是否属于公益性质还是具有赢利性质而酌情处理。
4、大力扶持、培育社会组织，培养社会工作人才，提高社会工作者的地位与待遇
要大力扶持、培育各类社会组织，尤其是那些服务于弱势群体与社会公益事业的社会组织。要通过政府购买服务缩小社会各阶层在卫生、医疗、文化、教育等方面的差距，推进我省生态文明建设。政府即要给予民间服务机构经费、场地和行政上的支持，同时一定要保障民间服务机构的民间性和独立性。
在向社工组织购买社区服务方面，专家建议应以项目购买形式为主，岗位购买形式为辅。因为项目购买服务有利于社工组织自身的发展，有利于资源的有效配置和提高社区服务的质量与效率。尽快修改《社会团体登记管理条例》，改变过去的"双重分层管理"体制，以使法律规定能更好地适应加强和创新社会管理的需要。
应该加强我省高校社工专业的建设，尤其是教师队伍的建设，通过引进有丰富实践经验的社工专业人士来充实教师队伍，改革教学模式与教学内容。应加强与港澳台地区及海外社工团体及非政府组织的交流，积极引进社工专业人才。现阶段可考虑高薪聘请一批港澳地区的资深督导，以加快我省社工组织由非专业化向专业化转变，同时提高一线社工的地位与待遇，吸引更多的年轻人加入社工大家庭。
5、积极探索和完善政府购买服务的科学评估与监督体系，适时引入竞争性购买机制
现有评估与监督体系的不完善，主要表现在缺乏第三方中立机构的评估与公众（尤其是服务对象）参与上，今后应该在这一方面加大探索的力度，充分重视服务对象的口碑与真实感受。要建立政府购买社会服务的风险评估与预警机制，在购买服务的招标阶段即要考虑好配套的监督与评估指标体系，预防可能出现的风险。
对于现阶段要不要引入竞争机制，要不要打破"一行一会"的既有格局，政府部门、专家学者与业界有不同的看法。在我省现阶段强调竞争，不但条件不成熟，因为目前根本没有那么多能承担专业服务的组织，而且还会影响业界的团结和资源的共享。在社工发展的初级阶段, 更需要讲求的是团结、协作、资源和经验的共享，而非竞争；否则就会使得本来就很薄弱的力量进一步削弱。
