提案第20130037号
案 由：关于支持深汕特别合作区进一步改革和发展的建议
提 出 人：致公党广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
2011年2月，省委省政府印发《关于深汕（尾）特别合作区基本框架方案的批复》（粤委【2011】11号），深汕特别合作区（以下简称合作区）的建设正式启动，合作区的设立是实施“双转移”战略的新举措，是我省发挥先行先试的一次创新性实践。
一、深汕特别合作区的意义及发展困难
1、合作区建设对我省“双转移”战略的实施有着重要的示范意义，是对促进区域合作、实现共同富裕的有益探索。
合作区建设是省委省政府深入落实全省区域协调发展战略，进一步解放思想的伟大创举，合作区以创新发展、先行先试为核心，充分发挥深圳和汕尾两市的比较优势，探索建立高效合理的合作管理和利益分配机制，引导产业有序转移，拓展经济发展空间，为经济发达地区与后发展地区互动协调发展，促进产业和劳动力双转移探索经验，在全省乃至全国的区域协调发展大局中有着重要的先导示范作用，承载着探索经济发达地区与后发展地区互动协调发展模式，促进后发地区跨越性发展的重要历史使命，也是对促进区域合作、实现共同富裕的有益探索，合作区建设的成败具有重大的政治意义。
2、合作区是我省开展新一轮改革的最佳“试验区”。
30年前设立经济特区，为我国的经济改革探索出了适合国情的社会主义市场经济发展道路。今天，广东已成为经济实力居全国前列、民生社会事业全面进步、体制机制富有活力的较发达省份，同时，我省将步入经济社会转型期，在这新旧发展模式交替的关键时期，也是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，行政管理体制改革已进入调整政府自身权力配置的“深水区”，我们必须顺应形势变化，形成新机制，对行政体制改革进行大胆探索。合作区的基础薄弱，各方面的利益体系相对简单，推进改革的阻力小，为我们建立新的行政管理、社会管理、经济管理模式提供了足够的空间，正适合作为我省进行各项体制改革创新和突破的试验区。
3、合作区发展面临的诸多困难。
合作区是广东省“双转移”政策下的产物，制度设置充分发挥了深圳和汕尾两市的比较优势，可谓是天赋异禀，优势天成。但合作区的发展前景还是存在诸多不可预测的因素：园区合作共享机制未够完善，合作流于表面化和形式化；土地管理、财税管理等权限规定未够清晰，制度障碍日益显现；合作区对自身的发展定位、空间布局、目标任务、产业体系定位尚未有清晰的认识，对入园项目的招商引资缺乏指导思路；合作区未来发展面临着区域间众多产业园同质竞争的巨大压力；合作区虽然土地储备充足，但可利用土地面积少，布局分散，配套程度低，不适合大型、规模化产业进驻，影响产业集聚；合作区的土地拆迁工作难度很大，管委会对土地使用的权限受限制，土地将极大制约产业的发展；合作区处于珠三角及“汕潮揭”两城市圈中间，周边缺乏城镇群落，极易面临被边缘化的风险等等，是摆在合作区发展前路上的种种障碍。
办 法：
二、支持深汕特别合作区进一步改革和发展的几点建议
（一）实行"飞地管理"模式，探索合作共建新机制
《深汕（尾）特别合作区基本框架方案》规定了深圳、汕尾共建共享制度，一年来的实践证明，这种制度设置并未能最好地推动合作区的发展。经济高度发达的深圳局限于用地面积即将用尽的困境，对"飞地"有着强烈的需求；汕尾作为"飞地"所在政府，也希望通过"飞地"的腾飞带动周边地区的经济发展。无论从地缘便利、市场化基础、资源互补，还是从成本控制来说，合作区都是深圳进行"飞地管理"的最佳目标。建议在起步阶段（2011-2020年），合作区由深圳按照"飞地管理"模式进行管理，汕尾只享受收益权，人事、行政、社会、经济管理权限全部由深圳承担，让合作区作为深圳市的行政区，这将使深圳在未来的转型升级和产业布局上增加巨大的空间；在发展阶段（2020-2040年），汕尾逐步参与合作区的管理。同时建立清晰的、可操作的利益共享制度，既保证汕尾全力支持合作区的建设，又让深圳市加大对合作区的投入力度、管理力度。
（二）实施特区政策，增强制度创新优势
作为探索新型产业转移和区域协调发展的特殊战略示范区，有必要对合作区实施政策特许战略，为合作区的创新发展、先行先试创造条件。
一是积极争取高层级政策支持。申请将合作区上升为国家级发展战略，把合作区作为社会管理深入改革的试点特区；并争取享受省级乃至国家级开发区政策，由深圳、汕尾两市政府授权合作区行使地级市政府部门的审批权限，在用地指标、财税政策、建设资金上予以倾斜。通过政策支持，实施特区战略，打造政策优势，形成局部领先的政策环境、市场秩序、产业体系，提升合作区产业引力及发展动力。
二是创新行政管理体制。深汕合作区是一个行政体制创新的产物，建议尽快出台《合作区管理服务规定》，完善相关机构和职能。机构设置可以大部制改革为基础理论，根据市场需要和高效行政的原则，大幅减少政府部门的数量，鼓励政府购买社会服务；进一步探索行政审批改革，实行包括商事登记制度改革等多项行政管理制度改革。
三是创新财税管理制度。探索?立与财政管理体制相适应的金库运作模式，按照有利于合作区机构独立运作的原则，金库健全合作区金库运作机制，形成有利于合作区发展的财政环境；探索建立合作区建设起步阶段相适应的税务管理体制，进一步形成支撑产业发展的税务环境。
四是创新土地管理体制。加快推进土地管理体制创新，落实合作区地级市一级土地管理职能，由汕尾授权合作区行使土地管理和审批权限，提高合作区土地的管理和运作效率。积极探索资产、资本、资源、资金一体化运作的有效途径，用市场化手段增加用地规模的有效模式，进一步加强土地集约节约利用，积极挖掘存量土地潜力，探索城市单元开发模式和分期供地模式，实现合作区土地资源的高效运作。
（三）明确发展战略导向，打造品牌营销
合作区应充分发挥自身的政治背景、区位及环境特点，围绕"文化、制度、资源、技术"四大产业竞争要素，集中打造"政策创新、功能复合、生态环境、产业后发、区域协同"五大特色优势，形成"聚集产业创新能力"的核心竞争力，明确发展战略导向。
品牌是城市竞争的制高点，是合作区进行借势、造势、用势、成势的策略支点，通过城市概念的策划、传播与推广，实现对合作区发展的有效促动。建议强化深汕特别合作区的"深港产业新城"整体城市品牌的打造与传播，重点推出"深港科技自由湾"、"未来之窗"等品牌亮点和城市子概念；以城市形象统领功能区品牌、服务各产业功能区发展，以"后深圳时代产业基地簇群、中国下一代网产业创新高地、滨海城市发展新座标"等概念支撑、丰富城市品牌概念的内涵。搭建品牌营销体系，抢占云计算、物联网、下一代互联网等产业领域的新品牌、新概念，打造城市特色、推动重点园区招商。
（四）建立多层次发展平台，构筑发展载体
合作区品牌营销的快速发展需要整合多方面资源，借助多种力量合作，共同打造平台载体。一是深化深汕合作，构筑区域合作平台。加快深圳制造业转移及科技创新功能的延伸，加大基础设施建设力度，尽快形成和深圳"同城化"的环境，并进一步谋求港汕合作机会、搭建港汕合作平台。二是强化政企合作，构筑开发建设平台。搭建合作区投融资建设平台，吸引、整合多方力量，形成基础开发的动力，成立港口建设、旅游发展、城市功能、基础设施、园区建设等功能模块的市场化开发建设主体。三是推动政研合作，构筑科技创新平台。建设面向下一代的科技创新体系，依托重点企业、科研院所、技术联盟，建立高新技术、实用技术、集成技术的研发、检测、认证、中试、加速转化平台。通过联合实验室、创业服务中心、技术转化与扩散服务平台、人才交流、金融服务等公共服务平台的建设，实现各产业功能区之间的关联、互动。
（五）抢抓有利时机，合理安排发展时序
合作区的建设要抓住时机，合理安排项目建设时序，早日实现发展目标。
一是基础先行、产业突破。由于合作区人口少、基础薄，应充分利用深圳"飞地管理"的历史契机，率先强化新城重大基础设施建设；借助深圳产业转移的势能，率先引入制造业、科技研发机构等产业要素，实现产业引领、以产促城。
二是先易后难、亮点带动。由于合作区面积大、分布散，为实现顺利起步，建议采取先易后难的策略，从产业最宜发展的环节（制造环节）入手，从低成本开发区域入手，从最易吸引社会资金进入的优质产业资源（旅游）入手，从政府投资项目入手，打造热点亮点、获取投资、提升区域发展势能；对建设成本高、难度大、拆迁多的地方先进行土地收储。
三是均衡四镇、功能协调。对四个镇均留出一定的开发建设任务，以充分发挥各方力量、平衡地区发展；对新城主要功能区均留出近期建设空间以搭建开发框架、形成系统功能架构，实现产城协调、滚动开发、避免功能缺失。
四是整体规划、弹性控制。对合作区内十二个重点片区进行整体功能结构和开发时序的统筹。为抢抓机遇、加快区域开发进度，在保证功能区建设方向的前提下，对开发板块实施弹性控制策略，针对开发商需求可适当调整建设时序。
