提案第20130053号
案 由：规范政府行为 加快推进珠三角区域一体化进程
提 出 人：致公党广东省委会(共1名)
内 容：
2008 年底，国家发改委出台了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020 年）》（下文简称《纲要》），其中明确提出“珠三角九市要打破行政体制障碍，遵循政府推动、市场主导，资源共享、优势互补，协调发展、互利共赢的原则，创新合作机制，优化资源配置”。要将珠三角地区打造成一个利益命运共同体，首先就要明确政府定位、规范政府行为，进一步打破行政区划界限、消除行政壁垒，逐步实现九市间资源优势互补、政府社会间联合协作，实现区域经济与社会的全面发展。目前，珠三角区域一体化建设发展如火如荼，然而，很多很多政府间的关系和政府间的行为仍不能够理清。从现实情况看，某些政府行为不仅没有更好地体现政府的引导性和服务性，反而延缓了区域一体化的进程，阻碍了区域一体化的发展。区域一体化中的政府行为研究将从深层意义上探寻以上问题产生的实质原因，进而站在一个对未来认识的高度来审视和指导现在实践的发展。研究强调，珠三角区域一体化不是单极发展观，而是谋求多极发展，不排斥多样化。珠三角区域经济一体化不是绝对意义上的同城化、均一化和扁平化，而是异中求同，求同存异，是在允许区域多样化基础上的更富层次性、互补性与合理性的整体区域利益最大化。因此，区域一体化中的政府行为研究对珠三角区域一体化建设而言意义重大。
一、珠三角区域一体化中的政府行为值得关注的几个问题
在广东省委省政府的领导下，珠三角区域一体化建设已经取得了良好的成效。首先，建立起从省级到市级的多层次的一体化管理体制。其次，编制完成了多项一体化建设政策制度，为各项一体化指标顺利完成提供有利保障。再次，积极推动区域一体化的评估与激励机制建设，很好地督促了珠三角区域一体化各项任务的保时保质保量地完成。在以上政府工作引领下，各项珠三角区域一体化建设工作得到有序推进。但是，通过对珠三角区域公民、企业及政府部门的广泛调研，我们发现，政府行为在一体化进程中取得良好成效的同时仍存在一些突出问题，值得关注。
1.被动完成任务，缺少主动创新。从现实情况看，顶层省政府对珠三角区域一体化的决心很大，基层公民和企业对此也十分欢迎和期待；倒是中间某些政府、部门不仅没有更好地发挥自身作用，反而阻碍了区域一体化的发展。区域一体化是区域发展的全局性问题和任务，其意义和影响是逐步显现的，而且主要是以全局的形式显现。因此个别中间层次某些政府、部门，从自身角度难以看到其意义，甚至只看到暂时利益的损失。他们只是被动完成上级派发的任务，于是政府行为显得被动、单调且缺少结合具体实际的创新。
2.公民对一体化了解程度不高。对珠三角区域一体化处于“一般了解”程度及以上的公民仅占35%。公民对一体化的认知度主要受年龄、学历和职业影响。认知度高的人群集中在28-47岁；学历越高对一体化的认知度越高；党政机关/事业单位/公务员对于一体化的了解程度最高，为68.2%，其次是公司管理人员、专业人士等。
3．基本公共服务一体化相对滞后。调查结果显示，77.9%的公民认为持有珠三角任一城市医保卡去其他城市就医的过程中是存在障碍的，主要表现为医保卡不能异地结算、非本地户口就医手续繁琐等。随着城市之间人员流动加快，青年人向经济发达地区流动、退休人员回到二线城市养老，消除这些公共服务障碍势在必行。另外，义务教育问题是户籍差异给公民带来的最大问题（占35%），其次是住房待遇、就业机会和社会保险待遇。户籍制度差异造成的资源分配不公反映出的教育问题更多地是反映出公众诉求。
4.政府的办事效率及服务水平改善不够明显。为推动一体化进程，政府采取了简化行政审批手续，严格按照行政许可法办事，压缩收费项目等措施来提高办事效率。企业对此有较高的感知度，有75%的企业享受过政府的优质服务，但其中60%的企业认为政府的服务水平改善还不明显，应继续加强。可见，政府提高公共服务的效率和标准仍是今后工作的一个重点。
5.公民和企业参与珠三角区域一体化决策程度低。调查结果显示，仅有10%的公民和63%的企业参与过一体化相关决策，其中参与2次以上人员仅占2%。在公民参与方式中，网络投票居于首位（占57%），其次为参与公众论坛（占21%）、参与听证会（占14%），而提交人大提案方式仅为7%。可见，一是公民参与率低，二是公民参与的形式比较集中在“虚拟交流”层面。公众通过有效参与途径、积极理性的建言献策很少。
6.区域的环境污染责任追究难度大。针对政府采取的跨区域环境污染追究措施，多达一半以上的企业认为一般或不满意。企业牺牲自身利益而到达排污减排标准的情况时有发生，这就需要政府建立完善区域生态补偿机制以弥补企业利益的亏损。另外，78.3%的受访者认为一体化过程中临近城市的工业污染和生活垃圾排放影响了自己所在城市的环境。可见，政府对跨界污染治理难度较大。
办 法：
二、改进珠三角区域一体化中的政府行为的建议
1.提高思想意识，牢固树立区域一体化大局观念。首先，珠三角九市政府应将一体化工作纳入到日常的?理和规划工作中，改变日常城市治理与一体化工作两张皮的现象。其次，在工作思路上应从行政区行政到区域协作性公共治理转变。再次，充分发挥市场配置资源的基础性作用，加快资源要素的有效流动；公共基础设施和公用事业设施争取互通互用，促进资源共享。
2.深化珠三角区域行政体制改革，强化组织保障。建议设立一个反映珠三角各政府意愿、能获得普遍认同、具有民主治理结构的跨行政区的协调管理机构，并赋予该机构充分的统筹权和协调权。
3.健全法律制度，促进区域一体化工作有法可依。首先，要通过人大立法的形式，将珠三角一体化发展战略纳入法律体系，保证发展战略的合法性和强制性。其次，要确保各地执法的规则同一性，对于与一体化有冲突的地方性法规政策要坚决废除，确保立法规则的一致性，实现从"依靠协议推进一体化"向"依靠法律保障一体化"的转变。
4.调动社会活力，倡导多元主体共同治理的模式。一要加大对一体化及相关政策的宣传力度，引导公民对一体化行为产生认同感和归属感，并提升各地市公民之间的信任程度。二要鼓励建立跨行政区域的社会组织。借助民间的力量自下而上地推进珠三角区域政府间的合作，如设立发展改革专家咨询委员会、行业组织或行业协会等珠三角区域一体化决策的咨询参谋机构等。三要畅通公民和企业参与渠道和方式，构建多元利益主体协同参与的组织网络体系和一体化的区域公共事务管理机构。
5.完善工作机制，消除地方政府之间的恶性竞争。政府应重视工作机制的创新，实现一体化工作从简单化到精细化发展。一要建立健全一体化规划体系。规划制定要充分考虑规划的适应性，上下有条理的衔接。二要建立互惠共赢的利益协调机制。要确定关联和集体行动后的合作收益，并重视最小受惠者的利益补偿，建立规范的区域转移支付制度和利益补偿机制。三要建立政府之间的沟通磋商机制，通过参观考察、联席会议、访问、论坛、研讨会等形式增进政府间的沟通和交流。四要完善政府之间的合作协同机制，设立专门的机构负责工作的统筹，可以通过临时性的协调专项小组牵头组织工作。
6.优化激励机制，重建政府之间的良好竞争秩序。一要建立科学合理的政府绩效评价体系。评价指标体系不仅要有经济数量、增长速度指标，更要关注经济增长的质量、社会效益和环境保护指标等，还应关注政府官员在依法行政方面的表现。二要完善经济利益赔偿制度。应逐步建立区域各政府具有普遍约束力的区域合作章程，对那些违反合作章程的政府或部门加大惩罚力度。三要制定激励企业落实环保的奖惩制度。建立完善区域生态补偿机制以弥补企业利益的亏损，以达到环境保护和企业发展的双赢。
