提案第20130060号
案 由：进一步出台配套政策 促进我省轨道交通发展转型升级
提 出 人：民进广东省委会(共1名)
内 容：
建设珠三角地区城际轨道交通体系对提升珠三角城市群的综合竞争力，推进我省区域均衡发展、促进我省发展方式转型升级具有重要意义。
根据《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》及珠三角城际轨道交通网的实施规划，2020年前计划建设12条城际轨道交通线，里程约970公里，项目总投资约2650亿元。为又快又好地落实省委、省政府关于加快推进珠三角城际轨道交通建设的决策部署，需要进一步研究出台配套政策，提高城际轨道交通项目可持续财务能力，促进城际轨道交通转型升级和健康发展。
一、 目前我省轨道交通建设在推进过程中存在的困难
（一）轨道交通建设投资巨大、运营成本高。
珠三角城际轨道交通目前在建的广珠城际、穗莞深城际、莞惠城际、佛肇城际等6个项目，线路总长约424公里，总投资约1016亿元；近期拟开工的广佛环线、广清城际、佛莞城际等7个项目，总里程约240公里，总投资约774亿元。未来珠三角城际轨道交通将成为城际公共交通体系的骨干系统，而如此大规模的轨道交通建设如仅仅依赖铁道部、省、市、县区政府的财政投入及各大银行的贷款显然是不够的；同时由于要考虑轨道交通社会效益的最大化，运营票价水平较低，并且在城际轨道网络形成之前，客流上升也需要过程，项目运营在很长时间内将处于亏损状态，更无法靠运营实现建设资金的回收，这无疑加大了城际轨道交通建设健康持续发展的难度。
（二）省市财政资金压力大、建设单位融资能力弱。
目前城际轨道线路在建项目（穗莞深线、莞惠线、佛肇线）与新建项目由省和沿线市承担资本金部分约为489亿元。省级出资部分部分由财政资金安排，剩余缺口部分及部分沿线市出资均由广东省铁路建设投资集团通过融资方式统筹解决。随着我省进入城际轨道建设的高峰期，每年需要大量资金用于偿还贷款利息，使得轨道交通企业负债率越来越高、融资能力越来越差。目前国内企业采取的银行贷款、中期票据、企业债券、股权性融资等四种主要筹融资方式，对城际轨道交通建设项目投融资体制改革意义都不大。
（三）城际轨道交通项目缺乏对社会资金的吸引力。
2012年7月，广东省政府举行了广东省重大建设项目面向民间投资招标工作新闻发布会，其中包含七条铁路及城际轨道项目。由于城际轨道交通建设作为准公共产品项目，是以社会效益为前提，其经济收益不仅不能满足社会投资者对投资回报的基本要求，而且一般也达不到铁路行业的财务基准收益率，对社会资金吸引力极为有限。
（四）通过沿线土地资源筹措资金需解决一系列瓶颈问题。
广东省委省政府主要领导高度重视加快我省轨道交通的建设。中共中央政治局委员、时任中共广东省委书记的汪洋同志提出要大力推行TOD（公交导向性）开发模式，创新城市空间组织方式，促进产业发展创新，打造一批“城市综合体”；朱小丹省长多次部署和督促省住建厅等有关部门开展相关工作；广东省人民政府于2012年1月19日下发《关于完善珠三角城际轨道交通沿线土地综合开发机制的意见》（粤府函〔2012〕16号，以下简称《意见》），明确提出珠三角城际轨道交通各站场为中心、800米范围内尚未划拨、出让的国有土地以及其他适合开发建设的土地作为城际轨道红线外开发备选用地。通过站场及周边土地的综合开发，多渠道筹措珠三角城际轨道交通建设运营资金，这为城际轨道持续健康发展、形成城际轨道交通与城市规划建设相互促进的良性循环提供了政策支持。为更好地贯彻落实《意见》，还需要进一步出台配套政策，以解决实施过程中遇到的瓶颈问题：
1.虽然《意见》中提出珠三角城际轨道交通换乘站内的土
地开发可由省市共同开发，但由于在项目前期研究阶段，并未将线路走向、站位设置、敷设方式与资源开发同步考虑，导致土地利用规划工作滞后；
2.虽然《意见》中明确指出珠三角城际轨道交通沿线市政府应支持轨道交通项目业主依法取得红线内用地开发。但根据现有的土地政策，红线内土地需过招拍挂或补交地价改变用地性质方能进行商业开发，而目前轨道交通建设单位要在全线竣工验收后才能取得国有土地使用权证，因此无法同步变更用地性质、同步设计、同步实施；
3.虽然《意见》中指出红线外土地开发采取“一市一公司、一地一政策”的原则，由省市联合开发或沿线市负责开发。但目前仅依赖沿线市成立的各开发公司资本金无法撬动首批项目；
4.虽然《意见》中指出由省市联合开发或由沿线市负责开发红线外土地。但在实操过程中，受到必须通过招拍挂途径取地的政策限制，无法保障各沿线开发公司获得土地，也就无法满足开发净收益全部用于珠三角城际轨道交通项目建设及运营补亏。
办 法：
二、解决相关问题的建议
（一）建议出台《城际轨道交通站点与沿线土地控制管理保护条例》。
建议借鉴广州、南京、东莞等地的轨道交通行业经验，出台《城际轨道交通站点与沿线土地控制管理保护条例》（以下简称《条例》），并授权珠三角城际轨道交通建设单位及运营单位执法，城际轨道交通沿线各市、县级市人民政府应当出台相应管理办法以配合城市?道交通的建设和保护工作。《条例》中应明确规划的轨道交通线路及站场红线内及站场为中心、半径800米左右范围内的土地作为控制保护区，未经轨道交通建设单位或运营单位许可，不得在控制保护区内复耕、占用及施工，如确需控制保护区内进行作业的，应征得许可并制定保护方案。这样一方面可以大大降低对规划线路二次征地而造成的费用，另一方面也可以保障城际轨道交通的安全运营。
（二）建立健全城际轨道交通建设金融制度、提升融资能力。
建议省财政结合《意见》中的“保障金”拓宽资金来源和适用范围，专设“城际轨道交通建设专项基金”，该专项基金来源于省市财政预算安排的城际轨道交通建设年度资金、城际轨道沿线土地出让和开发收益中提取的费用、城际轨道交通经营单位缴交的税费、城际轨道交通建设施工企业缴交的相关税费以及其他经批准可收取的城际轨道交通建设附加费等，该专项基金由省财政负责筹集、分配与使用的监管，该专项基金在省铁投集团设立专户，做到专户存储，专项用于城际轨道交通建设、贷款利息补贴、运营补亏。为保障基金的来源、收缴、划拨及使用等事项，建议制定相应的《城际轨道交通发展专用基金管理办法》。
（三）建议出台国土相关政策，深入贯彻执行《意见》。
建议省市国土等相关部门出台相应政策办法，对城际轨道交通站点土地利用、总体规划和报批程序做出具体规定，保证将站点地上地下空间开发与城际轨道交通建设同步规划、同步设计、同步实施。在轨道交通线路站位基本确定后，应立即启动站点规划研究工作，并将该研究报告与线路立项一同纳入审批范围；对于未来新建的城际轨道线路的建设红线内用地，在符合有关政策法规条件下，允许在竖向空间上提倡功能综合利用；对于在建线路已纳入红线内的开发用地，可先行办理国有土地使用权证，支持通过直接补缴地价方式改变用地性质进行商业开发。
（四）鼓励捆绑招商、引入民营资本和社会资金。
建议突破现有土地政策，就城际轨道交通土地综合开发出台相关管理办法，将“站点+上盖物业”或“线路+沿线土地”通过同步规划、同步立项、同步设计后捆绑起来统一招商，达到同步建设轨道交通、同步开发沿线土地，建成或经营后再移交给轨道交通经营单位，实现BT或BOT模式。这样将会把作为准公共产品、收益低下的城际轨道交通建设开发的各方利益趋于最大化，最大限度地引入民营资本、吸引社会资金。
（五）完善创新制度、确保土地综合开发的收益。
为保证轨道交通项目业主真正拥有红线内商业开发的主动权、控制权，从而确保土地综合开发净收益用于轨道交通项目建设及运营补亏，建议省市各级政府在现有土地“招拍挂”制度进行完善与创新，建议根据《意见》出台相关条例，对城际轨道交通沿线土地采用限定条件的“招拍挂”模式，出让给轨道交通项目业主单位或投资联合体。
