提案第20130063号
案 由：积极借鉴南海经验 扎实推进珠三角农村政经分离的建议
提 出 人：民进广东省委会(共1名)
内 容：
一、佛山市南海区政经分离的主要做法
佛山市南海区辖区面积1073平方公里，下设2个街道，6个镇，224个村委会，户籍人口117.5万人，外来人口110万人。
伴随着经济发展和社会转型，到2010年南海区实现地区生产总值1792亿元，地方一般预算财政收入103亿元。经济的发展使南海农村积累的深层次问题又一次逐步显现。一方面，村（居）党组织、自治组织和集体经济组织三位一体、“政经混合”、职责不清；另一方面，党组织把过多精力放在集体经济事务上，难以充分顾及党建和群众服务。为此， 2010年12月，南海制定实施《关于深化农村体制综合改革的若干意见》。“政经分离”作为此次改革的抓手和核心，拉开了南海农村综合改革的序幕。
具体做法：
第一、组织功能分离：村居自治工作内容明确。政经分离将村居党组织、集体经济，使自治组织的功能进行了分离，使其各自承担其工作职责，回归其本位。明确党组织的职责是“三务一监督”（夯实党务、落实政务、创新服务、强化监督），自治组织的职责是“三社一提高”（强化社区建设、发展社工队伍、培育社会组织、提高居民幸福感），集体经济组织的职责是“一确权二平台三发展”（明确集体经济和社员股东权益边界、应用集体资产交易平台和集体经济财务监管平台、发展集体经济）。
第二，干部管理分离:村居自治服务队伍的专职化。南海区相关制度规定，村居党组织书记不能兼任经济组织领导成员，以便其发挥对村居委会和集体经济的领导和监督作用；村居委会领导成员不能再与经济组织成员交叉任职，也不再直接参与集体经济经营活动。
第三，选民资格分离：村居自治范围的扩展。党组织、自治组织和集体经济组织分开选举，村居党组织由所在党组织的全体党员选举产生，集体经济组织领导成员由社员股东选举产生，参选集体经济组织领导成员，必须先辞去村（居）委会领导成员职务，村居委会由具有选举资格的村民选举产生。
第四，帐务资产分离和议事决策分离：村居自治事务的监管，一方面，村居集体经济与自治组织清产核资，单独建账，分别管理，清晰了资产资金来源及开支项目；另一方面，议事决策的分离明晰了村居自治的运作规程。这两种举措均将村居自治的相关事务置于监管中，保证了村居自治事务的公开、公正和透明。
显然，“政经分离”是南海在“双转型”时代背景和中央要求各地统筹城乡发展、推进社会管理创新的形势下，深入总结多年经验而探索推进的一次前瞻性和全局性的体制改革，是对传统农村治理模式的反思与重构，政经分离的实施有利于理顺基层治理关系和维护农村稳定；有利于推动集体经济转型和城市化进程；有利于统筹城乡发展和实现公共服务均等化；有利于保护村居民的利益。因此，应推行。
二、珠三角农村政经分离的现状与问题
（一）珠三角农村集体资产组织形式的现状
改革开放以来，我省农村集体经济快速发展，资产规模迅速扩大，至2009年底，全省村组集体资产总存量3116.14亿元[不包括土地、山林等资源性资产，比2008年增加159.68亿元，增长5.4%，平均每个农业人口5593元。其中，村级（经联社）集体资产2243.58亿元，村均1084万元；组级（经济社）集体资产872.55亿元，组均37.13万元。为了适应农村工业化、城市化发展，确保集体资产保值增值，改变集体经济组织产权模糊、功能退化、机制不活、监督不力等问题，从上世纪八十年代中期开始，珠江三角洲地区率先探索和实践农村集体资产产权制度改革，经过多年的发展，广东农村股份合作组织已初具规模。
调查发现，珠三角各地农村集体资产组织形式存在明显差异。目前，各村（居）集体资产组织形式大致可分为2类：
第一类没有进行工商税务登记的。主要以传统的经济合作社形式组织运营集体资产，或以股份合作社形式组织运营集体资产。
第二类是办理了工商税务登记。
主要以股份合作公司形式组织运营集体资产，主要是深圳采取了这种形式，设集体股、个人股和募集股，参照股份公司的组织方式成立了股份合作公司，办理了工商税务登记。或以“股份合作社+ 有限责任公司”形式组织和运营集体资产（如广州市天河区），由有限责任公司管理和经营集体资产。
不论是选择了那种组织模式，有没有进行工商税务登记，珠三角各地集体资产的管理主体仍普遍存在“政经合一”、“村社合一”，即：村委会与集体经济组织的管理主体仍然是“一套人马”。
（二）珠三角农村“政经合一”存在问题
一是不能适应现代农村社会管理的要求。随着珠江三角洲城市化进程的推进和城市的扩张，农村集体的经济实力增强，资产总量增大，巨大“外部利润"的出现，使农民产生突破原有的体制，实现他们的“剩余索取权”利益要求。与此同时，农村社会分化也逐渐产生。村民与居民、外来人口与本地人口、参与分红的社员股民与不能参与分红的居民群体（比如，在南海区73万农村居民中，尚有5万多名未能享受集体利益分配的自理粮、知青、“农转非”等群体）、“出嫁女”派与反“出嫁女”等，群体隔离与群体矛盾纷纷扰扰。这些围绕着利益纠纷夹杂着宗族势力的作用，并与历史遗留问题纠结在一起，社会矛盾和社会冲突重重。另一方面，权力的高度集中以及由此产生的各种特权和个人专权问题会使整个村居将陷入瘫痪状况，增加了村居不稳定。
二是村居的公共服务包容性低、职能弱化
一方面，由于村委会既要管日常的计生、消防、流动人口等政务事，同时也要管理村集体经济，包括物业、厂房等集体物业的出租或者招商等工作，而在村组选举中，村民往往是“有钱分就举手，没钱分就打倒”；“分得多就举手，分得少就打倒”这往往使得村委会将主要精力放在管理经济方面，对村居公共事务无暇管理，导致村中环境恶化，公共服务不到位，不文明现象时有发生。
另一方面，这种管理模式包容性低。珠江三角洲经济不断壮大和发展吸引了越来越多的外地人口到珠三角发展，2011年人数为1900万人。政经合一使村居的服务对象主要集中于拥有本地户籍人身上，甚至在集体经济的主导下，村居的服务对象考虑的仅是股民，将其他村民、居民和外地人员排除在外。这种管理和服务上的差异性对于外来人口愈来愈多的珠江三角洲来说容易造成群体隔离与群体矛盾，引发各类社会问题和矛盾。
（三）不利于集体经济的发展
一方面，经营集体资产、壮大集体经济实力是农村集体经济组织的首要功能，但壮大了的集体经济，形不成有效的激励机制，却将越来越多的资源用于向村民的直接分配而不是用于改善集体经济的增长方式和为农户提供服务以改善其自主经营能力上。
另一方面，集体经济组织为越来越多公益性服务提供资金。比如2004～2007年，东莞农村集体经济组织用于公用设施和公益福利的支出平均占到其纯收入的71% ，这些公益性支出极大地挤占了农村集体经济组织用于改进经营方式和向村民提供生产服务的资源，导致农村集体经济组织的纯收入增长速度远不如其用于公益性支出的增长速度，进而极大地削弱了农村集体经济组织自我改善的能力。
(四)不利于维护集体经济组织成员合法权益
农村股权争议一直是困扰各级部门的一大难题。从2010年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，凡在当地居住满一年的外来人口，均可参加当地选举，以佛山南海区为例，农村户籍人口为73万多，外来人口则有130余万，其数量远远超出农村户籍人口的数量。换言之，非集体经济组织成员远远多于集体经济组织成员，一旦外来人口当选，势必要求分享村集体经济收益，引发新一轮利益冲突和社会矛盾。因而，为了保障集体经济组织成员的合法权益，有必要进行“政经分离”。
三、珠三角农村政经分离制约因素
（一）集体资产产权登记的法律制约
首先，地方立法对农村集体资产产权登记的法律效力未予明确。关于农村集体资产产权登记问题，1996年广东省人大常委会颁布的《广东省农村集体资产管理条例》仅于第11条规定：“农村集体资产的产权登记工作实行分级管理”；1997年12月，省农办《关于广东省农村集体资产产权界定工作的意见》就农村集体资产产权登记问题仍然仅确立了农村集体资产产权登记的管理制度。该《意见》同时规定：“由省农村集体资产管理办公室具体制定《农村集体资产产权登记管理办法》”，但十几年过去了，该办法一直未能出台。农村集体资产产权登记最根本的问题——登记的性质与法律效力始终未予明确。
其次，地方立法未考虑集体经济组织的实际职能对登记费用予以减免。对佛山市顺德区及禅城区、江门新会市、惠州市博罗县石湾镇的调查中发现，各地均存在集体资产办理产权证费用过高的问题。各地城镇化进程中对原农村集体经济组织改革模式的选择，无论是股份化改制还是公司化改造，都无法短时期内剥离社区集体经济组织的非经济性的社会职能，诸如城镇化社区的水电、道路、公共卫生、治安等公共事务并未由政府统一承接，仍由改制后的集体经济组织承担，社会管理负担沉重。而由于地方立法的滞后性，未考虑到转制中的集体经济组织承担的多种职能，进而对登记费用予以减免，这也在客观上造成了农村集体资产产权登记工作难以有效开展。
（二）政经分离的的政策制约
首先，镇村建设历史遗留违规建筑因缺乏政策指引无法办理产权登记。近年来随着工业化、城镇化步伐的加快，珠三角各地区农村集体经济组织为发展经济，兴建大批厂房、店铺等物业，而由于缺乏相应的政策指引、规划和管理未理顺到位等原因，各地均不同程度地存在因未办理规划用地、规划报建、验收、工程质量监督等手续而无法进行产权登记的现实情况。村级集体资产种类较多，有的村总体资产较大，但主要是物业房产等固定资产，城郊、城乡结合部农村现有的集体物业建筑多属“非法建筑”，房产证件不全甚至没有任何证件，且多数建筑外观陈旧，标准不高，布局零乱，功能配套不全，环境卫生较差。这些物业资产一般很难转让或转化为现金形态的资产，因此难于处置。2005年4月佛山市禅城区的一份数据显示，原石湾区20000多间集体物业的房产未确权登记；2008年6-7月份通过对各地集体资产产权登记状况的调查了解到，广州市番禺区东涌镇由于历史遗留问题无法解决，有的村高达90%的集体资产均未办理产权证；广州市荔湾区、中山市南区、火炬区等均不同程度地存在上述未解决的历史遗留问题。从调查情况来看，镇村建设历史遗留违规建筑问题是一个比较普遍的问题，具有建筑数量多、面积大、占集体资产比例高等特点，由于缺乏针对性的政策指引而无法办理产权登记，成为当地农村集体资产产权登记工作顺利开展的桎梏。
其次，相关政策配套措施不到位影响农村集体资产产权登记的有效性。尽管《农村集体资产所有权登记管理暂行办法》第4条、第18条明确规定《农村集体资产产权登记证》是集体经济组织占有、使用、收益和处分集体资产并以该资产承担民事责任的法律凭证，但该产权登记证能否作为抵押担保融资的凭证，真正起到盘活农村集体资产、使农村集体资产保值增值的作用，在未得到当地金融部门认可及农业行政主管部门协调的情况下，很多农村集体经济组织对此仍缺乏足够的信心。
（三）政经分离的的财政制约
“政经分离”“政社分开”无疑是有利于解决庞大的集体资产由于缺乏规范的监督管理机制所造成集体资产流失的问题,也有利于解决三套马车体制混淆（农村党组织、自治组织和经济组织）所带来的村民自治异化，社会服务职能弱化的问题，有利于第二代外来工的社会融入。但是,由于目前珠三角地区的养老保险、医疗保险、义务教育、农村的基础设施大部分由村集体经济出资，比如在中山市，各村的养老保险、医疗保险、义务教育、农村的基础设施大部分由村集体经济出资，以农村集体经济发展较好的古镇为例，将义务教育扩展为15年，其中30%由镇负担，70%由村集体经济负担。如佛山市规定，“全征地农村居民基本养老保险费由区、镇（街道）两级财政及农村集体经济组织负担。区、镇（街道）财政分别 按 10%～30%的比例补贴，村（居）、组集体经济组织负担40%～80%，符合条件的，每月可以得到 120 元至300 元不等的补贴” 由于经费来源大部分依赖集体经济组织，村居委会实际上难以真正分离。
办 法：
四、扎实推进珠三角农村政经分离的建议
（一）争取尽快出台相关法律法规
主要包括《广东省农村集体经济组织条例》、《广东省农村集体资产管理条例》 、《广东省人民政府关于推进农村集体经济组织股份合作制改革的意见》，使全省农村集体经济组织建设和农村产权制度有法可依，有章可循，更好地解决在政经分离中必须解决的成员资格界定、股权配置等产权制度改革的难点问题，加快推进和规范农村产权制度改革。
（二）通过减免办证税费、合理确定税负为政经分离创造一个良好的农村产权制度环境
实现政经分离，必须理顺集体资产产权权属，将农村集体资产确权到集体经济组织名下，但实际操作过程中，在办理土地、房产权属主体名称变更登记时，税务部门对此认定为交易行为，需要征收高额交易税费，导致许多集体经济组织不愿办理相关产权变更登记手续。集体资产产权权属不理顺，将会给日后农村稳定和发展埋下隐患。为此，省有关部门应研究出台相关税费优惠政策，对农村改革涉及集体组织名称、资产产权权属等一系列的变更登记，若产权所有人不发生改变、不存在产权转移的，免除相关税费。
同时，要合理确定税负。建立与集体经济组织改为公司相适应的公共产品提供机制与赋税机制。应根据公共财政承担集体公共支出的程度确定集体经济组织的税收额度。在公共财政还没有承担集体公共支出的情况下，应对集体经济组织实行税收减免或返还政策。
（三）明确公共服务支出责任，加大政府投入
在推进城市化进程中，一是明确各级政府提供公共服务的职责，要从法律上明确界定中央政府与地方政府之间的职责、财权与事权的划分，明确基本公共服务范围、服务标准、财政转移支付、服务监督评估等内容，规范基本公共服务，建立相关的责任追究机制，确保基本公共服务均等化能够依法、有序地推进。二是将村级自治组织范围内的公共支出纳入地方一般性财政预算，明确界定村委会的事权和村级公共支出的范围，划分哪些是村级自治组织安排和承担的公共支出，哪些是村民自己的支出。合理安排村级自治组织的收入来源，改变公共支出直接由农村集体经济组织承担，在集体经营收入中直接列支的做法，将农村集体经济组织作为一个完整的纳税主体纳入税收体系，农村集体经济组织按税法交纳的税款和部分农村自治组织管辖范围内的其他税款作为村级财政预算的资金来源。各地可以根据实际情况，选择村或镇（乡）作为这一级财政预算的主体，统筹区域内的财政收支和公共服务，以利于促进区内公共服务平衡发展。
