提案第20130066号
案 由：普通国省干线公路建设养护与投融资问题的对策
提 出 人：民进广东省委会(共1名)
内 容：
改革开放以来，我省国省干线公路建设取得了巨大成就，特别是过去的10年中，通车里程规模日益扩大、服务能力显著增强，对经济社会的发展发挥了重要的支撑作用。
2008年我省实施“双转移”战略，以产业转移促进产业转型升级，促进区域经济协调发展，加速提升产业高端化。产业转移园区基本分布在粤东西北地区，在产业园区影响区域内将形成新的经济增长点，客货运输需求将出现旺盛的增长势头，一些加工原材料和产品长距离调运和“大进大出”的格局将逐渐形成，并在较长时期内不会改变。建设幸福广东贯穿于经济社会生活的各个领域，城乡居民对“行”的要求更高，要求公路的服务范围更加广泛，服务能力进一步提升。
“幸福广东”更加关注和保障民生，成为广东各级政府工作的出发点和落脚点，各项政策和措施已出台。幸福指数考核指标中规定，农村客运班车基本满足当地出行需求，粤东西北地区行政村通客运班车率为25％。城市居民整体出行更加方便，社会公共服务更加普遍，珠三角和粤东西北地区，城市每万人平均拥有公共交通运营车（标台数）分别为60和25。
产业转型升级优化调整了我省经济的结构，建设幸福广东更加注重公共服务均等化。国省干线公路是覆盖范围广、服务人口多、提供服务普遍、公益性强的基础设施，是保障经济社会发展和人民生产生活的重要基础条件，一直以来，为我省经济社会发展和人民安全便捷出行做出了重要的贡献。同样，国省干线公路在加快转型升级、建设幸福广东的过程中将发挥基础性、服务性、先导性作用。
目前，我省粤东西北地区的公路交通基础设施总体还薄弱，对国民经济社会发展的支撑作用、服务能力和安全水平不能适应我省加快转型升级、建设幸福广东的总体要求和战略部署。特别是2009年以来，成品油价格和税费改革以及逐步有序取消政府还贷二级公路收费以后，国省干线公路面临着债务偿还困难和建设、养护资金不足等问题。为完善国省干线公路投融资体制机制，促进我省国省干线公路健康持续发展，充分发挥公路设施在转型升级、建设幸福广东中的基础支撑作用，研究国省干线公路的建设养护和投融资问题是迫切必要的。
一、我省国省干线公路建设和养护现状
（一）基本情况
至2011年底，全省公路通车里程约190724公里，其中国省高速公路网里程4964公里，占公路总里程的2.6％；普通国省干线网里程17344公里（含广肇高速公路和清连高速公路约355公里），占公路总里程的9.1％；农村公路168417公里，占公路总里程的88.3％。
普通国省干线公路中，高速公路355公里，一、二级公路14308公里（比重为83.25%），三级及以下公路2950公里。普通国省干线公路对高速公路和农村公路起着承上启下的连接作用和交通转换功能，一并支撑着我省经济社会的发展。
（二）技术状况
“十一五”期以来，我省普通国省干线的路况水平得到一定改善，2011年的全国干线公路检查，普通公路养护技术状况在全国排名第8位，2005年为第9位。目前，路面总体使用性能处于良等水平，差等路段里程明显下降，国道次差路率为8.45％，省道次差路率为16.41％。但随着使用年限的增长，公路“老龄化”现象将更加明显，按照交通运输部“十二五”公路发展纲要中路况水平的要求，每年约有1400公里（占总里程数8％）的公路需要路面改造。
路网结构中，拥堵路段、技术等级不匹配路段和横断面发生明显变化路段比例较高（约占10.1%），影响着公路的交通安全、快捷运输。根据2008年~2010年交通量增长规律，并考虑到普通公路取消收费带来的转移交通量，以及汽车保有量的持续增长，预计到2015年拥堵路段比例将上升至12.9%。另外，国道205线东源柳城至骆湖段、国道323线乳源上围至阳山岭背段、国道206线丰顺建桥至北斗段（共长148公里）仍为三、四级公路。
交通安全设施中，一些路段安全保障设施不完善或设置不合理，交通标志标线设置不规范，特别是易发生交通事故的隐患平交道口较多，边坡灾害防治不够且绿化不到位，排水设施不完善，穿城镇路段路域环境脏、乱问题较突出，服务设施数量不足。
二、“十二五”期国省干线公路建设养护需求
“十二五”期，力争将现有10条国道和10条重要省道建成具有一流服务水平的“养护管理示范路”，构建适宜出行的公路交通环境；继续推进路面改造，公路技术状况和安全水平明显提高；干线公路出省通道等级不低于相邻省份的公路技术等级；普通国省道干线公路?可达性进一步增强，与高速公路有效连接；公路管理和养护标准规范体系基本形成，养护水平明显提高；安全应急保障能力进一步提升，建成覆盖全省范围的公路应急养护中心和养护中心示范点。按照交通运输部《“十二五”公路养护管理发展纲要》的主要发展目标，普通国道优良路率达到90%以上，省道优良路率达到86%以上，消灭次、差公路；每年国省干线公路实施大、中修工程（含预防性养护）的里程比重不少于17%；国省干线公路现有四、五类桥梁改造率100%，当年新发现危桥处治率100%。
“十二五”期，我省国省道公路拟组织建设总里程10838公里（其中新改建和路面改造7259公里，20条“养护管理示范路”配套设施建设里程3579公里），计划总投资422.4亿元，其中争取中央车购税补助76.3亿元，省投资补助113.1万元，地方配套232.9万元。
三、国省干线公路发展面临的困难
（一）偿还历史债务繁重，融资困难
2008年之前，国省干线公路建设资金主要为汽车燃油税和银行贷款。汽车燃油税省通过定额给予补助，银行贷款资金主要是各级公路部门采用收费公路抵押或融资的方式等筹措。2009年之后，国家实施了汽车燃油税改革，并逐步撤销了二级公路政府还贷公路收费站，公路建设资金主要通过燃油税返回资金，公路建设融资平台基本丧失，无法得到银行贷款。
目前，全省公路系统债务约504亿元（含政府还贷收费公路债务150亿元），其中省公路局的债务为340.5亿元（政府还贷收费公路36.5亿元、融资平台246.2亿元、非收费项目57.8亿元）。各市公路局特别是山区和东西两翼地区的公路局，普遍债务沉重，如茂名市公路局总债务达17.5亿元。2009年，为应对国际金融危机，经省政府批准，以省公路局为融资主体贷款250亿作为交通公路专项资金，解决了全省交通公路事业的融资困难，提前建设了一批高速公路和国省道项目，促进了社会经济发展，但从2012年开始偿还银行贷款本息。
在燃油税返回资金分配中，需先还清银行的还本付息资金外，剩下资金才能用于普通公路建设。2012年，燃油税返回资金除了偿还银行本息外，剩余资金完全满足不了普通公路的建设、养护需求。
另外，在国家宏观调控政策的影响下，信贷规模收紧，公路建设融资难度加大。例如为解决2012年之后我省普通公路建设金缺口问题，省政府、省财政厅同意研究制定再融资方案，但按照《中国银监会关于印发地方政府融资平台贷款监管有关问题说明的通知》（银监办发[2011]191 号文）的规定，省公路局已列入融资平台客户名单，不得新增贷款。
（二）地方配套能力不足问题十分突出
随着燃油税改革、逐步取消二级公路收费以及清理地方政府融资平台等一系列政策调整，原有普通公路建设融资平台基本丧失，市级公路部门失去了配套资金的主要来源。从全省公路建设投资完成情况看，资金总体到位率较低。
（三）省级资金拨付程序，不利于工程质量监管
2012年起，省财政厅将所有基建、养护补助资金根据计划，一次性拨付至各市财政局或用款单位。这种拨付方式不利于省级公路管理主管部门对工程进度、质量等方面的监管。迫切需要研究省级公路管理主管部门对工程进度、质量的监管措施。
（四）建设成本上涨较快
近年来沥青、水泥、钢材等原材料价格不断上涨，人工费、征地费用大幅度提高。普通国省道建设，四车道一级公路，每公里平均造价由2005年的1200万元上升到2800万元左右；二级公路平均造价由2005年的690万元上升到近年来的1300万元左右，平均造价上涨了一倍。近几年公路建设成本的快速增长是始料不及的。
办 法：
四、加快制订促进普通国省干线持续健康发展的投融资政策
（一）进一步明确政府的主导作用。提高普通公路的运输保障能力和安全服务水平是现代政府的一项基本职能，如果说普通公路在产业转型、建设幸福广东中要发挥基础支撑作用，那么，在普通公路持续健康发展中，政府应发挥主导作用。作为经济比较发达的广东省，在广大群众物质生活需求基本得到满足之后，公共财政要部分转向公路基础设施领域，明确各级政府在普通公路建设中承担的责任，监管使用好燃油税返还资金，共同加快推进国省道建设、养护发展，提高路网普通公共服务能力。
（二）遵循和把握普通公路自身的特点和规律。普通公路具有公益性、服务性、便利性、多样性、基本性、支撑性等内在属性。这些特点和规律决定了要把发展普通公路作为保障经济社会发展的基础性途径，积极为广大人民群众的便利出行和货物的快捷运输提供安全、可靠的运输服务。要优化调整燃油税的分配使用，建立覆盖全社会的“畅、安、舒、美”的普通公路网络，让普通公路服务好我省经济建设。
（三）与国家投资政策同步，制定普通公路投融资政策
“十二五”期，交通运输部对公路建设投资政策做了重大的结构性调整，即在年度车购税计划安排上大幅度提高用于普通国省干线公路建设比例，逐步实现车购税由投资重点“由高速公路向普通干线公路”的战略转移。为此，《国务院办公厅转发发展改革委财政部交通运输部关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展若干意见的通知》（国办发〔2011〕22号）明确：“中央调整车购税支出结构，提高用于普通干线公路的支出比重，地方各级人民政府应加大力度安排其它财政性资金用于普通公路发展”。
目前，我省还没有制定相应的投资融资政策，投资政策仍然注重高速公路和农村公路，普通国省干线公路欠帐较多，投入不足，已成为公路网中的薄弱环节。自2012年开始，我省的公路建设资金，每年的偿还银行的本息资金超过60亿元，加上部分高速公路资本金支出，用于国省道建设养护的资金远远不能适应国省道建设的需要。如2012年，立项批复的国省道建设养护省补助资金已超过20亿，省可安排的补助资金只有9亿元。建议省政府高度重视国省道建设，抓住交通运输部“十二五”加大国省道建设投资的历史机遇，一并促进国省道持续健康发展。第一，给予政策上的支持，提供相应的优惠政策，通过财政资金，尽快还清历史债务；第二，“十二五”期，我省普通公路的路网结构、技术状况已发生了巨大变化，国省干线公路已逐步进入“老龄化”阶段，5年以上的路龄将会占到路网的80%左右，国省道的养护需求必然带来巨大的资金需求。但目前，国省道的养护资金小于农村公路的养护资金，建议省政府对养护切块资金进行适当调整。第三，进一步争取信贷资金，调动社会资金，充分发挥各级政府的积极性、主动性，建议大力倡导学习惠州国省道建设模式，除了省和交通部的补助资金外，地方配套资金全部由惠州市、县（区）两级财政负责，力争国省道能在转型升级、建设幸福广东的过程中担负应有的历史重任。
