提案第20130091号
案 由：制定《预算法》实施细则 化解地方债务风险的建议
提 出 人：温洋(共1名)
内 容：
每年的省“两会”期间，人大代表和政协委员面对厚厚的一本本财政预算报告、几百项的建设投资项目，几千亿的巨额投资，心里都有一个问号：每年这么大的投资，能收得回来吗，投资的效益怎么样？地方政府的债务风险是否在可控的范围之内？
中国当前仍处于城市化进程中，地方政府有大量改善基础设施的投资需求，地方上要推动经济发展，每年上一批大项目，，需要大量资金，而我国的《预算法》规定地方政府不能举债。如何弥补这个资金缺口，是各级政府都普遍面临的一个基本问题，所以才会产生各种各样的融资平台和地方债务的问题。如深圳大运会投入140个亿，才收回12个亿。
据广东省审计厅2010年提交给广东省十一届人大常委会三十次会议的一份《关于广东省地方政府性债务审计结果的报告》显示，截至2010年底，广东全省地方政府性债务余额为7502.96亿元。
审计结果表明，截至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率（即政府负有偿还责任的债务年末余额与本级综合财力的比率）为55.73%，加上地方政府负有担保责任的或有债务后债务率为64.22%，低于多数国家确定的100%的控制标准，广东省债务风险总体可控。但报告中也提到，过半市县债务是靠土地出让收入来“偿债”，对土地出让收入依赖较大等。
作为投入最大头的交通运输，偿债能力却不足。2010年，部分市县交通运输部门为偿还到期的政府担保债务和其他相关债务，借新还旧21.51亿元、财政部门拨款2.5亿元，表明部分地方政府担保债务和其他相关债务已转化为政府直接偿还的债务。
此外，部分普通高校和地方医院通过举借新债偿还债务。截至2010年底，全省有负债的高校和医院中，有5所地方所属普通高校和23家地方医院收不抵支，存在债务偿还资金缺口，有的甚至影响到教职工工资的发放。
《报告》还显示，在审计中还发现部分政府性债务收支未纳入预算管理，债务管理制度不健全；部分地方政府融资平台公司管理不规范；部分债务资金未及时安排使用等问题。
对于地方政府官员而言，“谁借的越多，谁在任期内的政绩就越大”，所以，按道理说，银行多放贷会多挣钱，但对于放贷给地方投融资平台来说，则可能是多放贷，多坏账。据了解，西部某县在2009年的财政收入大约12亿元，除去工资等正常支出，仅剩3亿～4亿元用于偿债，而该县2010年仅利息一项就要偿付18亿元。这些地方政府也知道自己根本没有偿债能力，但是他们更看重的是这种难逢的发展机遇。地方政府一种非常普遍的心态是，只管借钱，不管还钱。监管缺乏，没有相应的惩罚措施，这些都是助长地方政府侥幸心理的因素。
地方政府财政的重要部分是出让土地的收入，而地方城投资本金的重要部分也是土地，诸多地方城投申请贷款时抵押给银行的抵押品还是土地，所以，只要土地价格徘徊在高位，地方政府和地方城投公司的信用都可以放心。但这种做法进一步推高了房价、地价，会加剧普通老百姓的负担和不满。
一些地方政府为了还债，长期收取路桥费，过高、过多和过滥的路桥收费，推高了物流的成本和各种商品、农产品的价格，使CPI长期徘徊在高位。
一些地方政府为了出政绩，上马大量基础建设项目，大搞拆迁征地，造成大量失地农民无地可耕，无房可住，上访和对抗事件层出不穷，严重影响社会的和谐与稳定。
随着房价的继续不断上涨，如果中央出台更加严厉的房地产宏观调控政策，比方房产税。一旦经济进入萧条期，土地价格就有可能大跌，地方政府收入来源锐减，地方城投马上就会面临抵押不足的问题。当二者同时出现的时候，地方的信用就无法兑现，商业银行同样面临系统性风险。
办 法：
为了做到科学、合理地编制财政预算，解决地方债务的风险问题，特提出建议如下：
一、要解决地方债务危机，更根本的是要利用广东先行先试的政策，制订《预算法》，实施细则。赋予地方政府债务发行的一定权限。1994年通过的《预算法》规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编列，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。因此，地方政府严格意义上说，是不存在收支失衡的，也就是说从财政账面上，是没有财政赤字的。但是，一些地方政府靠借债搞建设，债权落空或者超过还款能力形成的地方政府债务，是对后续财力的透支。这种透支积累到一定程度将引发财政风险。要尽快完善《预算法》、《担保法》等相关法律，给予地方政府适度负债的法律通道，规范政府举债，债务率已经超出警戒线一定程度的政府不得再举债。
二、各级人大会议期间，地方政府除了公布财政预算之外，还应公布地方债务、上几年的基础建设的建设进度以及审计结果、以及产生的经济效益和社会效益。为了防范风险，还应制定《公债法》，并在《公债法》中分设'地方政府债务'专章，规定发行地方债券的条件、资金用途、信息公开等事项，通过加强监管确保资金安全。
三、凡是要在省人大通过的建设投资项目，都必须先经过各级地方人大的审议通过，先经过债务风险的评估和偿还能力的审计。然后汇总到省，由有关部门进行全省的债务情况评估和综合审批。最后才交到省人大审议通过。
四、根据不同地区的经济发展情况和偿还能力，制定科学、合理的地方债务上限和与地方财政收入相匹配的地方债务比例。对于经济落后地区，主要还是靠省制定科学合理的财政转移支付制度帮助地方经济的发展，应当制定《财政转移支付法》和《财政收支划分法》。
五、在《预算法》中应明确规定各项民生支出和重大建设项目投入所占的比例。让民间资本进入重大建设项目领域。打破由政府独家投资的现状。这样，既减轻了地方的债务风险，又可将主要的财政预算投入到民生方面的需要中去。对于各级政府来说，应该树立"减少债务也是政绩"的观念，追求发展速度与发展效率的统一，建设项目的质量与数量的统一。
六、在《预算法》实施细则中应明确规定地方政府在申请举债投资前必须向人大详细说明有关偿还债务的方法、期限及相应的金融风险等等，并得到人大的审议、批准。明确规定有关地方政府的偿还责任、偿还的期限，以及逾期不还的法律责任。
