提案第20130092号
案 由：以海岛法为基础，加强我省无居民海岛的保护利用
提 出 人：农工党广东省委会(共1名)
内 容：
中共十八大报告提出，提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。我国是海洋大国，海岛众多。海岛是壮大海洋经济、拓展发展空间的重要依托，是保护海洋环境、维护生态平衡的重要平台，是捍卫国家权益、保障国防安全的战略前沿。数量众多、有待开发的无居民海岛，对拓展城市与社会经济的发展空间，把海岛资源优势转变为经济优势，推动海洋经济发展有重要作用。
一、我省无居民海岛保护、利用现状
我省沿海面积大于500平方米的海岛759个，面积小于500平方米的小岛672个，共1431个，总面积1599.9平方公里。2011年，我省有60个海岛列入国家海洋局公布的全国首批开发利用无居民海岛名录中，为全国最多。目前我省已经有几个无居民海岛按国家的相关法律法规申请开发利用。
2003年7月1日实施的《无居民海岛保护与利用管理规定》，2009年12月26日通过的《中华人民共和国海岛保护法》，2012年4月，国家海洋局公布的《全国海岛保护规划》等法规，在一定程度上为保护海岛及其周边海域生态系统，合理开发利用海岛自然资源，维护国家海洋权益，促进经济社会可持续发展提供了法律依据。
随着陆上资源的日益匮乏和环境的不断恶化，为摆脱人口、资源、环境的困扰，在全球掀起了一股开发利用海洋的热潮。海岛是海陆兼备的国土，具有很高的海洋权益和资源价值，因此，以海岛法为基础，合理开发利用和保护海岛自然资源显得尤为迫切。
二、我省无居民海岛保护、利用存在的主要问题
（一）海岛开发模式粗放，开发层次低
目前，我省海岛开发活动多集中于沿海面积较大的有居民海岛。在海岛法出台以前，已有近百个无居民海岛被开发，其开发模式以粗放式为主，包括海洋养殖、海岛旅游、仓储等临港工业、矿产开采等。总的来看，我省无居民海岛开发较早，但过去随意开发现象较为严重，开发层次较低，开发的深度和广度不够。生产模式单一，缺乏大中型企业开展规范化、企业化经营，难以形成规模经济效应。新兴产业发展缓慢，市场化机制亟待建立，科技研发和自主创新能力急需加强。无居民海岛发展速度慢，开发难度较大，急需采取有力措施予以保护。
（二）随意开发现象突出，生态破坏严重
与陆地相比，海岛面积狭小，地理环境独特，生态脆弱。从已经开发利用的无居民海岛来看，普遍缺少规划和统一管理，随意开发的现象较突出，海岛资源保护意识比较淡薄。曾经的炸岛炸礁、填海连岛、围海筑堤、开山采石等急功近利的开发方式，已造成许多无居民海岛资源和生态环境的毁灭性破坏，甚至导致岛屿消失，危害国家海洋权益、国防和军事安全。长期以来，无居民海岛开发利用缺乏规划和科学管理，导致一些无居民岛开发利用活动无序无度，特别是对于一些具有较高的权益、国防、资源和生态价值的无居民岛，由于缺乏有力的保护与管理，有些海岛已经遭受破坏，存在严重的国家安全隐患。
（三）单岛规划，严重影响可持续利用
目前，按要求编制的单岛规划，在实施中具有很强的针对性，就是为了开发而编制的规划。它的编制一般是被动的，在有开发项目或开发意向后由县（或市）级人民政府组织编制。由于缺少统一规划，开发活动自主性、随意性大，严重影响到海岛生态保护及资源可持续利用。
办 法：
鉴于海岛地理环境独特和生态敏感脆弱，海岛开发切忌随意、盲目、过度。可持续地开发海岛资源，发展海岛经济，必须深入调查海岛的资源情况，依据海岛的资源优势，因岛制宜，合理布局海岛产业，逐步推进岛、海、陆一体化开发。
一、强化区域性海岛规划，弱化单岛开发
根据地区的社会、经济和海岛的具体特征，先行编制区域性（县级）的海岛利用保护规划，无居民海岛的各项保护与开发利用必须根据区域海岛规划有序进行，从事海岛保护与海岛开发利用各项活动，必须符合区域海岛规划，不符合海岛规划的，应予禁止。
二、加强综合管理，在保护中开发利用
加强无居民海岛的综合管理，确定可利用的无居民海岛名录，通过科学规划对其进行保护和利用，将无居民海岛的保护和利用规划纳入城市总体规划，并与城市旅游规划、港口总体规划、园林绿化、环保卫生、国土资源等规划相协调。建立统一、有效的海岛综合管理体制，将海岛开发、保护、管理行为以法规形式规范化，推进海岛综合管理。
三、引入市场机制，有偿使用无居民海岛
海岛法明确?无居民海岛属国家所有，厘清了无居民海岛权属关系，同时规定无居民海岛必须有偿使用。在市场经济环境下，引入市场机制，建立海岛资源价值评估体系，优化配置海岛资源，开展海岛资源资产化管理，制订合理的海岛开发生态补偿机制，是执行海岛有偿使用制度、科学合理确定无居民海岛使用金的需要，对规范无居民海岛开发、防止耗竭性地开发海岛资源，确保海岛资源可持续利用具有重大的现实意义。
四、加大无居民海岛保护和修复的力度
采取建立海洋自然保护区、海洋特别保护区等形式，对领海基点所在海岛、国防用途海岛、海洋自然保护区内的海岛等具有特殊用途或特殊保护价值的海岛，实行特别保护，加强动态监视监测，对受损的特殊用途海岛进行及时修复。
五、理顺新旧用岛关系
在国家相关海岛保护利用法律法规出台前，我省已有近百个无居民海岛被不同程度的开发利用。建议尽快制定这些已经开发利用海岛的适用方案，理顺新旧用岛关系。
