提案第20130109号
案 由：关于政府职能转移过程中加强监督的建议
提 出 人：民盟广东省委会(共1名)
内 容：
中共十八大报告对创新社会管理，加强社会建设进一步明确了方向，即通过改进政府提供公共服务方式，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础性作用，从而实现既定目标。作为社会建设先行先试的广东，近年来不断加大政府职能转移力度，强调舍得向社会组织“放权”，敢于让社会组织“接力”，凡是社会组织能够“接得住、管得好”的事，都要逐步地交给社会组织办理。社会组织的壮大不仅促使政府行使职能更为科学合理，而且有助于解决政府机构随着社会发展事权的增加随之不断膨胀的难题，因而是中国社会发展的大势所趋。但政府向社会组织转移职能毕竟是新鲜事物，还存在许多空白区、争议点：
1、社会组织承接政府职能方面的政策缺失和法规缺失。2012年内，广东省向社会组织转移职能逾130项，向社会组织购买服务项目262项。无论种类、数量、所涉金额均为全国之冠。目前，广东推进社会组织发展的相关政策不断出台，但是对于指导社会组织承接政府职能的相关政策极少。广东省制定本级社会组织承接政府转移和购买服务目录的依据，仅是广东省人民政府《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》这一法律效力级别较低的行政规章，且其中对政府职能转移范围仅有原则性概括并无明确规定。
除政策缺失外，还存在法规缺失的问题。社会公共服务监管法规尚不完备，现行的有关涉及政府职能转移内容的政府规章对“监督”的规定少之又少，即便提及也是政府内部的自我监督。由于缺乏有效的法律依据和法律监督，社会组织承接政府职能的积极性受到了影响。
2、职能转移的范围囿于政府部门利益。政府职能转移涵盖了社会发展的多个领域，归属政府不同部门管理。很多政府主管部门同时扮演着事业单位的资产所有者、政策制定者、付费者、监管者等多重角色，政府多重角色之间存在严重利益冲突。
以广东顺德为例，政府相关部门清理出审批事项1567项，但实际公布的转移职能只有76项，且绝大部分向外转移的是考试培训、宣传推广、调查研究、行业诚信评价等基础性工作。
在政府职能转移过程中，由于对哪些职能需要转移给社会组织没有一个明确的界定和分类，导致职能转移范围是由政府在无监督情况下自由裁量。广东各地方政府整理编辑职能转移及服务购买目录，完全依靠各职能部门自我申报，这种没有外部监督的作法无法防范各部门转出的职能多是“鸡肋”业务。
目前国内仅有的一部2003年正式实施的《政府采购法》，对政府采购范围中的服务仅仅理解为与政府自身运作相关的后勤服务，比如政府信息化维护、政府后勤供给等，而政府为公众提供的更重要的公共服务并没有列入采购范围。与此同时，由于诸多利益链条的存在，包括行业利益、部门利益以及个人利益，政府职能的转移往往伴随着利益转移，导致一些部门和个人出于自身利益考虑而影响了实行政府职能转移的意愿。
3、对社会组织承接能力认定存在不公平竞争。广东现有社会组织3 万多个，但91%的社会组织从没有得到过政府的购买服务。社会组织普遍对承接政府职能的资质由政府部门一家认定颇有怨言。政府认定容易出现数字化、政绩化取向，违背政府转移职能的初衷。如广东南海平洲玉器协会成立11年来，平均每年调解仲裁行业内的生意矛盾、劳资纠纷200多宗，屡获政府表彰，但当该协会提出要求承接包括诉前联调、评估等政府职能时，当地政府却以资质存疑为由不予明确答复。
同时，依《承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录的指导意见》明文规定，在职能转移及购买服务时给予工、青、团、妇等八大枢纽型社会组织优先权，此规定对其它非政府组织有失公平。
4、对转移效果缺少第三方评估机制。目前，对政府购买具体的社会公共服务项目实施效果没有建立系统的评价标准和方法，缺乏有效的信息沟通和反馈机制。调研数据显示，58%的社会组织希望政府购买服务制度化，近30%的组织表示，政府应制订政府购买服务招标和采购实施细则，并设立第三方评估机构，对服务项目进行可行性和绩效性评估。另外，根据兰州、厦门等外省市试点情况来看，如果对项目效果进行评估的资金由政府提供，那么所谓的第三方评估机构也容易流于形式。
综上所述，广东省政府职能转移工作虽然起步早，居全国领先水平，且在2012年8月22日被国务院赋予行政审批改革先行先试权，但由于缺少有效的外部监督机制，就为政府职能转移中出现政府部门与社会组织间私相授受的可能埋下隐患。
办 法：
1、人大应针对政府职能转移尽快立法。建议广东省人大将监督政府向社会转移职能纳入到立法工作中去,以便使政府职能转移工作在法律设定的框架内有序地进行。同时,率先尝试颁布《广东省社会组织法》，通过该法对全省社会组织分类、承接政府职能的能力和条件进行科学分类评估，为社会组织承接政府职能提供依据和相关标准。
2、明确政府职能转移的监督主体。建立健全包括政府职能转移和承接在内的社会公共服务专门监督机构。建议省人大设立社会公共服务监管委员会，省社会工作委员会设立社会公共服务监督管理部门，地方各级政府都要设立相应的社会公共服务监督管理机构，负责对包括政府职能转移在内的社会公共服务进行统一监管。
3、落实监督机构的监督职责。进一步落实社会监督机构的监督职责，由新设立的省人大社会公共服务监督委员会负责起草社会公共服务监督法规及其实施细则，对社会公共服务发展重大决策和部署进行监督检查，对基本社会公共服务均等化实施情况、政府的社会公共服务监管机构以及相关职能部门履行职能情况进行监督检查，形成有效的监督机制。考虑到情况的复杂性与所涉及问题的专业性，还应引入政协与媒体的监督。
4、规范政府职能转移绩效评价。以包括政府职能转移在内的社会公共服务均等化、标准化、便利化水平及服务效率、居民满意度等指标为重点，构建社会公共服务评价体系，并制定社会公共服务评价标准，公开评价程序，发布评价结果。对政府职能转移的绩效评估标准，应包括经济、效率、效益和社会公平等要素。
完善对政府职能转移的效率和政府职能转移的效果的评估，应建立第三方评价考核制度，可以参照香港模式，由官方和民间评估同时并举，探索建立与社会公共服务绩效评估相挂钩的奖惩制度和责任追究制度。所有评价结果应公示并接受社会监督，评估费用不应由被评估的政府部门支付，而应由省级专项评估基金支付。
