提案第20130113号
案 由：关于加强基层医疗卫生机构保障机制建设的若干建议
提 出 人：民盟广东省委会(共1名)
内 容：
当前，医疗体制改革进入深水区，困难与机遇并存。医改的方向是确保全民可以获得基础医疗保障，要想实现此目标，其重点不在中心城市的大医院，而在遍布于城乡的基层医疗机构。为确保国家基本药物制度顺利实施，保证基层医疗卫生机构平稳运行和发展，调动基层医疗卫生机构和医务人员积极性，国务院办公厅颁发了《关于建立健全基层医疗卫生机构补偿机制的意见》（国办发〔2010〕62号）的文件。该文下发后，各级政府积极落实该文件精神，取得一定成效，但制约基层医疗机构提高医疗服务能力的关键因素仍未有效消除，公众仍然不能信任基层医疗机构所提供的医疗服务，看病难的现象仍然广泛存在，医改也难以深入推进。我们调研发现基层医疗面临不少困难和挑战。
目前存在的主要问题有：
1、基层专业技术人员数量严重不足，不能满足日常诊疗需要。
以广东某县为例，该县人口70万，核定全县基层卫生院人员本应有编制1350名，但该县基层医疗机构实有员工906人，包括在编人员688人，临时聘用218人。这种编制充足但实有岗位人员严重不足的情况在其他公共事业单位是极为罕见的，原因有以下几点：（1）待遇低，吸引不了专业人才从事基层医疗工作。从广东某县的统计数据看，全县基层卫生院正式在编职工2009年人均收入为38155元/人/年，2010年为40352元/人/年，2011年为43406元/人/年。2011年9月至2012年5月实施绩效工资后，全县基层卫生院工作人员年收入约为42000元/人，对比减少约1300元/人/年。基层医疗机构员工的年薪远低于该县教师72000元/人的年收入。（2）基层医疗机构的技术人员很少有发展与晋升机会。（3）在基层医疗机构工作的人员得不到社会的认同与尊重。（4）在基层医疗机构的执业风险较大医院更高。低收益高风险也是基层医疗机构严重缺人的重要原因。
2、基层专业技术人员的素质普遍较低，难以提供有效的医疗服务。
就广东而言，虽然采取多种措施想方设法提高基层医疗机构人员的素质与水平，但实际情况仍差强人意。以乡镇卫生院为例，职称方面，中级以上职称医护人员只占6.58%，助理/师级占24.73%，员/士占45.43%，无职称占23.47%；学历方面，大学本科以上学历占6.05%，大专占25.16%，中专占51.31%，技校/高中以下占17.47%。
3、基本医疗设备不能满足一般慢性病的诊断与治疗。
基层医疗机构的医疗设备普遍落后。一些镇卫生院只有心电图机、普通的X光线，连B超机、生化检测仪都没有，更不用说彩超、CT等比较贵重的医疗设备了。没有必要的医疗设备，大部分疾病不能明确诊断，进而影响到有效治疗，导致疗效不佳，也降低了基层医疗机构在民众中的信任度。
4、基层医疗机构的基本药物不能得到保证。
由于没有利润或运营成本高企，一些配送公司对基层医疗卫生机构采购金额少、利润低的药品不配送或配送不及时，部分基本药物不能得到保障。基本药物种类总体偏少，部分基本药物定价偏高，部分基本药物利润极低甚至亏本，一些药企就不再提供甚至不再生产这些基本药物，致使某些疾病无基本药物可用。
5、基层医疗机构的运营经费不能得到有效保障。
医改后，基层医疗机构实施收支两条线管理，明确基层医疗卫生机构收支范围和标准，实行“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的财务管理办法。实际运营中，基层医疗卫生机构财政补助机制并未建立起来，一些地方政府由于自身的财政困难存在拖欠基层医疗机构运营经费的情况。广东某县2012年由市县两级财政安排的资金在10月仍未到位。另外，经常性收支差额及拖欠医药公司药款均未解决。医疗机构的运营经费不能得到有效保障，基层医疗机构的基本功能不可能得到有效实现。
办 法：
1、大幅提高基层医疗机构从业人员的待遇，吸引高素质人才。
建议大幅提高基层医疗机构从业人员的薪金水平，保证公立医疗机构的技术人员群体的收入达到社会平均收入的1.5-2.5倍，并制订按年资递增计划，原则上不低于GDP增长的平均水平，以稳定基层医疗机构的从业人员队伍；保证基层医疗机构技术人员的薪金水平不低于同职称本区域的公立大医院（包括三甲医院）的技术人员薪金，吸引高素质的人才到基层医疗机构工作。
2、制订基层医疗技术人员继续再教育的促进计划，全面提高基层医疗技术人员的业务水平。
制订切实可行的计划，首先，对全体基层医疗从业人员进行全员再培训，务必使人人合格。其次，加强基层医疗机构技术人员的继续再教育，使每位基层医务人员均可免费获得到大医院进修学习机会，并且每5-7年应再进修一次。
区域内的公立三甲医院副高职医生在晋升正高前必须有到基层医疗机构工作半年到一年的经历，形成制度性安排。推进区域性公立三甲医院与基层医疗机构一对一（多）的帮扶与落实继续再教育。
3、切实保障基层医疗机构的运营与建设资金。
建议以省级财政拨款为主，落实建立基层医疗机构财政补助机制。细化基层医疗机构的经费使用类别，在总体测算后对基层医疗机构的运营经费实行预付制，在每年的前两季度即能达到全额预付，保证基层医疗机构充足的运营经费。全面清理三角债，保证基层医疗机构不欠外债运营。
4、调整基本药物的品种，切实降低基本药物的价格，保证基本药物及时配送到位。
调整并适度扩大基本药物的品种；对国家基本药物实行招标专营生产，以切实降低药价；建立专门渠道配送，降低流通成本；通过社会监督，保证零差价提供基本药物，并逐步过渡到完全由国家免费向基层医疗机构提供基本药物。
5、落实区域性大医院与基层医疗机构的双向转诊。
建立健全基层医疗机构与区域性大医院（包括三甲医院）的双向转诊制度。整合职工医保、居民医保和新农合三个医保方案，构建全国统一的“居民医保”的无差别的全民医保体系，让所有参保人在所有公立医院就诊均享受到零加价的基药、免费药物。建立基层医疗机构与区域性大医院的信息联网，由区域性大医院负责对基层医疗机构的人员进行培训、实施24小时会诊、全天候的双向转诊。
