提案第20130140号
案 由：率先开展国土空间规划，大力推进生态文明建设
提 出 人：杨木壮(共1名)
内 容：
十八大报告提出，大力推进生态文明建设，优化国土空间开发格局，控制开发强度，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。
随着经济社会和城市建设的快速发展，土地资源稀缺与城市发展需求的矛盾日益突出，致使出现了交通阻塞、生存空间拥挤、建设用地紧张、城市绿地减少、环境恶化等一系列问题。近年来，许多涉及空间开发利用的专项规划陆续出台，如区域发展规划、主体功能区规划、城镇体系规划、生态功能区划、海洋功能区划等，这些规划虽然在各自领域发挥了积极作用，但各类规划之间常常出现职能不清、内容重叠，甚至互不协调等问题。一些重要流域、大都市连绵区、城镇群地区、海岸带地区以及重要资源富集地区，由于跨行政区国土规划的缺位，在开发建设部署上各自为政，也加剧了资源浪费和环境恶化。因此，开展国土空间规划，在规划范围、资源环境约束条件、基础底图、基础数据和空间管制等方面进行整体的协调统一，对国土资源优化配置和集约高效利用，促进经济社会可持续发展具有重要意义。
去年12月，由国土资源部、国家发展和改革委员会共同牵头，联合20多个部委和科研单位共同编制的《全国国土规划纲要（2011～2030年）》已经形成征求意见稿。广东人多地少，经济发展与国土资源制约的矛盾相当突出。广东是改革开放的先行地，也是国土利用和管理先行先试出经验的地区。从2005年10月成为我国第一个通过地方立法允许集体建设用地使用权合法入市流转的省份（广东省政府令第100号：广东省集体建设用地使用权流转管理办法），2008年12月启动“节约集约用地试点示范省”建设，2009年实施“三旧”改造等等，都取得显著成效，积累了丰富经验。为此，建议我省率先开展国土空间规划，提倡全域立体开发、突出陆海统筹，合理利用国土资源、均衡开发国土空间、整治国土生态环境，大力推进生态文明建设。
办 法：
一、尽快启动广东省国土空间规划筹备及开展专题研究
参照《全国国土规划纲要编制工作方案》，结合广东省实际情况，启动广东省国土空间规划筹备及专题研究，明确广东省首轮国土规划纲要编制的工作目标、编制原则、主要任务、进度安排和组织保障等。
二、以“反规划”理念，优化国土空间开发格局
“反规划”不是不规划，也不是反对规划。“反规划”强调逆向的规划过程，通过构建保障自然、人文过程健康和安全的景观格局，建立区域或城市生态基础设施，解决国土生态安全、城市形态以及城市功能结构等问题，引导和框限城市的空间发展，是一种全新的规划和设计方法。也就是说，国土空间开发的强度和方向必须服从于资源环境限制，要根据实际的资源与环境承载能力进行规划。
三、实现对规划区域全部空间的全覆盖
倡导全域立体开发、突出陆海统筹的国土规划理念。陆地空间包括地上、地表和地下空间的规划。
地上空间开发规划应该以在不侵害周边建筑享有权力为前提，依法开发，做到与周边环境相协调。地表空间开发规划应注重以土地利用为基础的城乡空间统筹和注重空间开发规划过程中的生态质量，实现“三规合一”（经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划）。地下空间开发规划应注重容量与质量并重，把不断向空中和水平面发展的地上空间与地下空间协调整合发展。
海洋空间规划应该包含海岸带—近海—远洋，滩涂—海岛(海礁)，海面—海水层—海底，并注重开发与保护相结合，建立多功能、复合型立体的综合海洋空间开发格局，并于陆地空间协调发展
四、尽快开展城市地上、地下土地权利现状调查
合理利用城市地上、地下空间已成为大中型城市建设和可持续发展的必然选择，建议尽快开展我省大中型城市地上、地下空间权利调查与管理，以满足城市地上、地下空间开发利用与管理的迫切需要。
1.由政府牵头，组织由国土房管部门、规划建设、高校和科研院所组成的技术队伍，对现有地上、地下建筑的类型、数量、规模、分布以及权属登记和管理状况进行详实调查，并保证有足够技术力量、工作时间和经费投入。
2.明确对地上、地下空间范围的界定与解释。
3.探索科学合理的地上、地下空间产权测绘方法与准则，包括地上、地下土地利用地籍图与宗地图的制作方法及基本内容。
4.加强地下空间开发利用适宜性评价。城市地下空间受城市自然地理环境和地下地质等因素的制约和影响，同时也受城市功能区位与交通、经济社会条件等要素的引导而具有不同的开发价值和使用功能。实现城市地下空间合理的开发利用，对其地下空间开发的适宜性进行科学的评价是一项十分必要的基础工作，对科学制订城市地下空间开发利用规划，保障城市地下空间安全有效地开发利用，促进城市建设和经济社会可持续发展具有重要意义。
5.制定城市地上、地下空间权利管理办法。包括对地上、地下空间的规划建设、土地分层利用权利设置、地上地下土地权利制度体系等内容，对相关建筑物、构筑物、设施等使用权进行确权，促进城市地上地下空间资源的合理开发和节约集约利用。
6.出台优惠政策，鼓励企业开发地下空间的积极性，吸引和规范外资和民间资本有序参与城市地上地下空间开发建设。
五、开展国土资源环境承载力评价
资源环境承载能力作为基础支撑，从地形、地质环境、水资源、土地资源、生态环境、海洋资源环境等方面开展单要素评价，综合各限制因素进行资源环境承载能力综合评价，提出有关区域主导限制因素。
国土资源环境承载力评价是科学配置资源，引导各项国土开发活动有序化的基础，也是形成国土空间格局的重要基础。承载力评价应以不同区域自然资源禀赋和特征为本底，重点突出水资源可利用规模和水环境保护，将土地资源、矿产资源、地质环境、大气等自然要素进行适应性评价，并与对应区域的经济社会活动对资源的需求进行匹配，形成资源环境对重点活动的允许度，为规划编制提供阈值范围。
六、完善规划实施保障措施体系
国土空间规划的措施体系可以简单概括为“空间规模＋配套政策＋工程部署”，三者共同构成了对优化国土空间结构，调整国土空间布局，促进空间差别化发展的抓手。为此，需要努力构建以技术为支撑，以法律和管理机制为保障，以公众广泛参与为基础的国土空间规划实施保障体系。
