大会发言材料（5）
民建广东省委员会的书面发言
——关于我国土壤污染防治立法的建议
一、现状
近年来，随着我国经济的快速发展，土壤污染造成的镉大米、血铅事件等问题频频突现。据有关研究资料统计，中国目前的土壤污染情况日趋严重，不容忽视。土壤污染致使土壤肥力下降，造成农作物减产和质量下降，导致经济损失，还严重影响食品安全，威胁人体健康和生态安全。
目前，我国已有多部法律法规提及土壤污染防治问题，包括《环境保护法》、《农药管理条例》、《土地复垦规定》、《水土保持法》、《土地管理法》、《土壤质量标准》、《固体废弃物污染环境防治法》等法律法规。但是，这些法律法规对土壤污染防治问题的规范都比较零散，执法缺乏可操作性，远达不到安全、有效防治土壤污染的目的。此外，我国现行的《土壤环境质量标准》是1995年颁布实施的，现已远远落后于经济社会发展现状。
二、我国现有土壤污染防治法律法规的缺陷
（一）缺乏专业、系统的土壤污染防治法律。目前,我国没有土壤保护或土壤污染防治统领法。虽然《环境保护法》等多部法律规范中都提及与土壤污染直接或间接相关的水、大气以及农业农药化肥污染问题，但是对土壤污染预防、已污染土壤的修复、修复责任主体及对产生污染责任者的处罚等并没有具体规定，且大多法律法规都是针对农业用地造成的土壤污染，对于矿山土壤污染以及逐渐显现的城市土壤污染都没有专门规定。另外，上述法律条文中涉及土壤污染，大多是属于宣传、号召性质，缺乏相应的责任主体和罚责，执行非常困难。
（二）立法目标模糊。针对土壤污染问题，现有的相关法律立法目标非常模糊。较之水污染防治、大气污染防治、固体废弃物污染防治和农药污染防治等，立法机构对土壤污染防治的认识尚不够清晰和深入，缺乏用发展和联系的观点分析问题，忽视了土壤污染防治对生态安全、食品安全、人体健康、社会经济等方面的危害，缺乏对土壤污染防治相关行为和后果的规范和限制。
（三）法律调整对象范围狭窄。上述与土壤污染相关的现行法律法规，涉及的污染源主要包括固体废弃物、农药化肥、放射性物质和危险化学品，没有考虑到其它可能污染土壤的物质和行为，如矿区土壤污染、城市建筑垃圾、飘尘、酸雨、不合理生产行为等，没有考虑到土壤污染引起的生态失衡及其严重后果。土壤受到污染后，又会通过物质媒介和食物链将污染传入整个生态环境（包括人类社会）。
（四）法律规范之间缺乏协调。现有涉及土壤污染的法律法规多以单个污染种类为调整对象，法律法规之间衔接性差，缺乏协调配合。且由于当前土地资源法律分属不同领域，以部门多头管理为主，部门利益较重，缺少统领法，存在多个与土地相关的管理部门，其权力（权利）、义务、利益、责任划分不明确，容易异化出部门分化和保护主义。上述法律规范之间缺乏整体协调配合，使得诸部法律间不能很好地协调配合，执行困难。
（五）监督管理体制不合理。我国当前的监管体制不利于土壤污染防治工作的有效开展。一是部门分化和利益冲突，使环境保护的行为与立法目的很难一致。当前，我国涉及土壤监督管理的部门包括环境保护部门、土地部门、水利部门、农业部门等，这些部门级别、地位平等，但是部门利益区别较重，仅从各自的领域对土壤环境进行监督与管理，容易出现政出多门、政策冲突和监管盲区。二是环境保护部门隶属于政府，环境执法较多地受到党政部门的干预。长期以来，我国经济发展模式存在明显的产值导向和速度导向，党政部门为了片面追求经济利益而牺牲环境保护。因此，在治理土壤污染的过程中必然会受到党政部门的干涉，难以实现立法的目的。
三、我国土壤污染防治立法重点及建议
（一）我国土壤污染防治立法的重点内容。对比日本、美国、我国台湾地区等土壤污染立法及法律执行情况，在目前土壤污染事件频发、食品安全受到威胁的情况下，制定一部关于土壤污染防治方面的独立的基本法或统领法势在必行。建议在制定我国土壤污染防治法律时，重点应考虑土壤污染的预防、污染区域的划定、土壤现状调查与监测、已污染土壤的修复及整治、土壤污染防治活动中所产生纠纷的处理以及违反土壤污染防治法所应当承担的法律后果等。同时，应对土壤污染监管的主体、土壤污染修复与整治的经费来源等进行明确界定，以落实土壤污染的监督管理主体和修复责任。
（二）新立法应做好与现行相关法律之间的协调。土壤的污染来源非常广泛，不同的污染来源需要有相对应的污染预防措施。如在土壤污染防治领域的基本法中对其进行详细充分的规定，会造成立法重复。另外，将具体的预防土壤污染的制度和措施在其他的相关法律法规中进行详细的规定，完善已有的法律法规中有关土壤污染防治的条款，会更有利于从各个方面预防对土壤的污染。
（三）新立法要特别明确土壤污染防治和修复的责任主体，以确保后续的执行效果。在我国，国家和农村集体组织是土地的所有人，其行使土地所有权主要是通过出让等方式将土地的使用权出让给具体的土地使用人。“谁污染谁治理”是我国环境法的基本原则之一。由于造成土壤污染的大多是具体的土地使用权，其对土地有直接控制和使用权。如将其规定为土壤污染防治和修复责任主体，将更有效地实现土壤污染防治和修复。建议在立法时，应该对土地污染者实行无过失责任或严格责任原则，即不论其行为是否有过错，均应该承担修复责任。
（四）根据现阶段的土地利用情况加快修订《土壤质量标准》。为配合土壤污染防治法的具体实施，应根据现阶段的土地利用和经济发展情况加快修订《土壤质量标准》。目前我国土壤监测和评价中，采用以土壤背景值和土壤环境质量标准为基准的方法。这种评价是以可能影响农业生产和人体健康为基础，以此统计的受污染土壤面积较小。现行的评价标准因立法时间较长、污染项目有限等原因，已不适合作为认定土壤污染的标准。因此，为了适应现阶段的经济发展以及土地利用情况，加快修订《土壤环境质量标准》（GB-15618—1995）势在必行。
