大会发言材料（38）
莫道明委员的书面发言
——关于进一步深化广东行政审批和商事登记制度改革的建议
随着经济社会的发展，现有行政审批和商事登记制度的缺陷日益明显，已成为市场经济体制和现代国家治理体系建设的主要障碍之一。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批”。因此，广东进一步深化行政审批和商事登记制度改革是实现三定位两率先的基础性工作和重要突破口。
一、改革的现状和存在问题
2012年，国务院批准广东省在行政审批制度改革方面先行先试。当年，广东省公布《广东省“十二五”时期深化行政审批制度改革先行先试方案》，提出到2015年力争成为全国行政审批项目最少、行政效率最高、行政成本最低、行政过程最透明的先行区。
从调研经验来看，广东省近年来的审改工作取得了一定成效，尤其是顺德和深圳,在基础性的事项清理、审批流程优化与标准化建设、审批集中化、审批权限转移、商事登记制度改革、审批网络一体化和行政服务体系建设等方面取得突出进展。对提升政府效率、方便群众、激发社会和市场活力起到了积极作用。
然而广东尽管略有领先但同全国一样存在下列问题：
（一）多数省市在审改过程中对于审批权限的性质和分类并不清晰，使得改革只停留在“时空整合”的“物理变革”上，没有对审批体制和政府职能产生“化学反应”的实质影响。另外，政府与社会组织和市场中介组织的业务往来也缺乏契约保障，规范程度较低。
（二）行政服务中心的性质缺乏准确的定位。有的行政服务中心是政府部门或参公管理事业单位；而下面的镇街行政服务中心实际上主要是进行“物业”管理，仅仅为各入驻部门提供硬件基础；至于村社行政服务中心，其定位更为模糊，几乎与村两委混同。对于这个问题的模糊认知，导致了基层改革工作的种种困境。
（三）商事登记制度改革的不足。首先是外资企业审批制度改革遭遇外汇管理局和海关总署等垂直系统的管理问题；其次是广东尚未出台投资管理的负面清单；再次是商事登记事务没有向社会组织和市场中介机构开放。
（四）地方改革缺乏充分的法律支持。例如，有些地方设置企业“除名制度”等措施，实际上仍然缺乏法律依据，一旦市场主体对此类改革措施提出异议，地方政府将十分被动。还有一些地方在未获得相关立法认可的情况下就自行削减、改造审批事项，这里面也存在巨大的改革风险。如何有效化解该问题，直接关系广东审批制度改革的前途。
二、进一步深化审批和商事登记制度改革的建议
审批制度改革不仅仅是对现有审批权限的小修小补，而是要通过改革来有效厘清政府与社会、市场之间的边界，本质上是一项“政府再造”工程，其指导思想与“新公共管理”不谋而合，都强调以社会和企业的“顾客导向”为政府改革的基本目标，减少政府干预、发挥市场和社会组织的效用，真正实现“小政府、大社会”的目标。从这个意义上讲，广东审改其实才刚刚开始，如何进一步深化改革，可从以下几个方面入手：
（一）分类明晰审批权限的性质，促进审批制度的“化学变革”。近年来广东的审改大多只停留在“时空整合”上，例如缩短审批时限、三集中三到位等。下一步应当着重对已经清理出来的审批事项，根据“划清政府与社会、市场边界”的指导原则将审批事项进行定性分类，把所有审批事项分为“政府专管事项”、“社会自治事项”和“市场自理事项”，在此基础之上调整审批范围、权限和政府部门职能，尽量标准化审批流程和要件，除涉及国家安全利益和个人隐私外的全部审批事项实现电子信息公开化、透明化，真正实现“化学变革”。
（二）培育专业化的中介代办机构，真正实现政府职能转移。政府可以将大量适合转移给专业的中介代办机构来办理的事务移交出去，从而繁荣行政服务市场，促进公共治理的多元化，真正提升社会治理的能力，实现政府与社会和市场共治共享。例如，工商登记资料审查及登记事务可以开放给符合资格的律师事务所或会计师事务所负责，既能够确保公共服务的专业化，也必然促进第三产业的快速发展。在这种情况下，律师可以收取适当的费用，而政府则要规范及监督服务质量和费用的收取范围，并且对律师办理的案件进行抽检，律师要对自己办理的案件承担法律责任。
（三）分阶段明确行政服务中心的性质。我们认为，行政服务中心的定位应该分两步走。在改革的初期，为了推动各项工作的有效开展，可以将行政服务中心定为参公事业单位，既在一定程度上强化行政服务体系的独立性，确保行政事务能够在一个相对统一的网络中运行，同时又能较好处理与各部门之间的承接关系，建立权责明确又能有效互动的行政关系。在改革的后期，随着行政事项逐渐向社会和市场转移，则可以考虑参照新加坡和香港的做法，将行政服务中心设置为独立的法定机构，从而使行政审批制度改革在行政服务中心内部真正产生“化学反应”，而不仅仅是一个物理空间的转移。
（四）尽快制定投资管理负面清单，有利于激活社会民间资本和外资投资积极性。同时设立国家安全审查委员会和反垄断审查委员会，反垄断审查委员会可以委托社会组织或市场中介机构承担，有效促进社会和市场的良性发展。
（五）积极争取国家授权与立法，提升改革的合法性。广东各地的审改在很多方面已经突破了现有的法律，如果没有国家立法的支持，广东进一步的深化改革将面临瓶颈。应当在总结广东改革成效与经验的基础之上，通过专家的研究论证，积极推动国家层面的立法。在国家立法存在较大困难的时候，可以积极争取国家授权或地方立法，为广东探索新型审批体制创造更多的条件。
（发言者系华南理工大学公共政策研究院教授，广东省知识界人士联谊会副会长，无党派）
