大会发言材料（50）
民盟广东省委员会的书面发言
——完善生态补偿机制 促进我省重点生态功能区发展
中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调要建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境；实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。生态补偿是体现生态文明要求的重要奖惩机制之一，建立体现生态价值和代际补偿的生态补偿制度是生态文明建设的迫切要求。
广东省重点生态功能区划面积广阔，自然资源丰富，生物物种多样，生态保护任务艰巨。其中，南岭山地森林及生物多样性生态功能区粤北部分，属于国家级重点生态功能区，占地2.35万平方公里，北江上游片区、东江上游片区等省级重点生态功能区总面积达3.76万平方公里，两者共占全省面积的34.0%。建立和完善生态补偿机制，对于我省优化经济结构和转变经济发展方式，建立资源节约型、环境友好型社会，促进区域均衡发展和社会公平稳定具有重要意义。
一、广东省生态保护补偿机制执行的现状及存在问题
广东省是最早研究并推行生态补偿的省份之一。2012年4月，广东省人民政府颁布了《广东省生态保护补偿办法》（以下简称《办法》），标志着我省生态补偿机制已初步建立。
2013年，广东省预算安排6亿元生态补偿资金投入；财政部对我省重点生态功能区转移支付为9.94亿元，与2012年相比，我省重点生态功能区获得的补助额比上年大幅增长。以清远市为例，连山等5个省级生态县获得的补助额从2012年的6129万元提高到16242万元，增长了165%。与此同时，广东省财政还设立环保、水质保护、低碳发展、节能减排等专项资金，不断加大对生态补偿的投入力度。但是，我省生态补偿机制的制度设计上仍然存在一些不足与缺陷，亟待健全和完善。
（一） 缺乏市场机制参与，无法有效解决政府机制局限性的困境。目前，广东省正在开展排污权有偿使用和交易试点、碳排放权交易试点等，并取得一定成效。但从我省生态补偿的总体实践情况来看，政府机制完全发挥主导作用，市场化的生态补偿仍然处于探索阶段。而政府机制并不是万能的，由于政府自身的局限性以及诸多客观因素的影响，难免会产生某些决策性失误，包括制定不合理的生态补偿补贴政策，不规范的自然资源产权制度等等，容易导致非但没有解决生态问题，反而加剧生态环境破坏的后果。同时，由政府完全主导生态补偿机制，极易产生高额的管理、监测成本，造成社会公共资源的浪费。
（二）融资渠道单一，资金总量有限，无法完全遏制生态环境恶化。目前，我省生态补偿主要依靠政府补贴，由政府财政支付，资金来源单一，补偿资金总量有限。尽管广东省不断加大生态补偿资金投入力度，但是广东重点生态功能区涉及26个县(市），数量庞大，人口众多，各县(市）财政能力普遍较弱，相对于引入制造业、重化工业、房地产业所带来的巨额财政收入，生态补偿资金难以弥补由此产生的机会成本，也就难以遏制地方政府的盲目开发和生态环境恶化的趋势。
（三）补偿模式过于简单，无法有效将生态保护与经济发展挂钩。生态补偿的根本宗旨应该是鼓励生态功能区自力更生，充分调动其保护生态环境的积极性，发展生态经济，促进经济发展和环境保护和谐统一，进而提高自身基本公共服务均等化水平。但就目前的实践情况来看，补偿模式过于简单。第一，生态补偿涉及财政、环保、农业、水利等多个部门，部门之间缺乏协调机制，管理资源无法得到有效整合；第二，生态补偿常常是以国家和省级财政转移支付的形式对重点生态功能县（市）进行生态补助，基本以纵向补偿为主，缺乏受益地区与保护地区间协作机制；第三，生态补偿以无偿拨付资金为主，缺乏相应的产业政策引导，容易导致将生态补偿同扶贫混淆在一起，从而产生地方政府滋生等、靠、要等懒政思维，甚至将补助资金用于有生态破坏负面效应的工业开发项目。尽管广东省在《办法》中设立激励性补偿，以调动地方政府生态保护积极性，但在生态保护和促进地方经济发展之间却缺乏协调机制，难以达到生态补偿的根本目的。
二、对策及建议
（一）在政府机制主导下，积极探索并引导市场机制参与生态补偿。从国外生态补偿的实践来看，政府机制和市场机制都发挥了重要作用，两者互相配合，共同推动补偿机制的运行；从我国及我省的现实情况来看，政府机制始终在生态补偿机制建设中发挥主导作用，但应积极引导市场机制参与并发挥其作用。政府要支持开展绿色GDP核算体系的研究，积极探索建立环境资源的价值评价体系，制定和完善适合生态服务市场(如水、碳等资源市场）交易的规则，在生态服务市场发育、技术支持和财务透明制度建设上承担相应责任。
（二）建立多渠道融资体系，增加生态补偿资金总量规模。相对于公共财政资金的有限性，社会资金在生态补偿机制中有其潜在的无限性优势。政府应鼓励引导社会资本参与，拓宽生态补偿资金的渠道。第一，大力拉动公众对环保的需求，增强公众环保支付意愿；第二，通过环保相关生产项目专项资金支持、税收优惠政策等鼓励社会企业参与生态补偿；第三，通过债券融资、建立生态基金等措施吸纳社会资金。
（三）建立科学、多元化补偿模式，促进生态经济发展。第一，完善生态补偿管理模式。建议设立生态补偿领导小组，由副省长牵头，发改委、财政厅、农业厅、林业厅、环保厅等相关部门主管领导组成。第二，探索横向生态补偿制度。引导重点生态功能区与受益地区建立协作与联动机制，鼓励受益地区对重点生态功能区经济与社会发展进行支持，尝试探索将部分保护区劳动力人口转移至受益地区。第三，加大对重点生态功能区产业政策指导力度。如省政府可以在基础性和激励性生态补偿之外，将部分生态补偿资金配置为鼓励生态经济发展的激励型基金，用于支持重点生态功能区发展投资期限长、回报相对较低的生态产业。随着生态产业逐渐成熟，生态功能区可适时引入投资回报相对较高的生态友好型产业，以此延伸生态产业链。第四，探索智力补偿方式，加大对重点生态功能区支柱产业技术研究与支持。
