大会发言材料(70)
九三学社广东省委员会的书面发言
——关于政府财政性科研经费管理体制改革的建议
近年来政府财政性科研经费连年大幅增长，但其使用的合理性、效益等问题却日愈突出。国家审计署在审计科技部2010年的99个支撑计划在研项目时，发现普遍存在不符合专项经费管理办法及其他制度规定的问题，如课题扩大开支范围、未经批准调整预算、会计核算不规范等，涉及资金数以亿计。中国科协的一次调查显示：科研资金用于项目本身仅占40％左右，大量科研经费流失在项目之外。科技部部长万钢在2013年11月11日的国务院举行的新闻发布会上，对近年来出现的一些科研经费违法违规事件用“我感到很愤怒，也很痛心，更加感到十分的错愕。”言辞激烈地表达了不满。不可否认，政府财政性科研经费支出中存在着较为普遍的低效使用和滥用行为，违规、违纪乃至违法挪用和侵占行为时有发生。这一方面与监督管理机制不健全有关，另一方面也跟科研经费管理制度的不合理有关。深化政府财政性科研经费管理改革关键是要建立适应科研活动特点和科研创新规律的经费管理制度，同时又要符合财政预算管理的有关要求，并符合国家收入分配制度的总体方向。科研投入从传统的“以物为本”转到“以人为本”，通过科研经费绩效支出增加人力资本补偿，并配套建立健全以结果为导向的科研绩效管理机制，增强制度的激励性和约束性。
（一）真正建立“以市场为主导、以企业为主体”的科技研发体系。政府财政性科研经费应主要投入在市场资源不能有效配置的领域，主要用于支持市场机制不能有效解决的基础研究、前沿技术、社会公益性技术、重大共性关键技术、公共科研实验平台建设等公共科技活动，建立适合上述研究与建设特点的长期稳定资助模式。在市场经济体制下，建立“以市场为主导、以企业为主体”的科技研发体系，政府的财政性科研经费不能直接投入到企业的研发活动，政府的职责体现在优化科技创新的环境，如土地、税收政策、政府采购、人才的培养与引进等，其他的交给市场，这样也能较好地避免腐败问题的发生。
（二）完善“人力资本”补偿机制。不同于美国将70%—80%的科研投入花在人身上，我们的科研经费大都投到物上去了。 从国家认可 “知识创造价值”、“人才是创新第一要素”的宏观政策导向看，在科研项目经费中对人力资本和科研劳动投入进行补偿，不仅合理且十分必要。
一是扩大科研项目直接成本中劳务费支出范围。提高人员经费预算比例，相应可削减一些无关性支出，如削减或严格限制餐饮费、招待费等模糊性很强的项目报销。人员费不仅限于研究生和临时外聘人员的劳务费开支，项目负责人和课题组成员根据贡献大小也可以获得一定比例的劳务酬金，使科研人员的劳动付出得到应有的报酬，提高其科研工作积极性，减少费用虚假报销现象。二是完善间接费用补偿机制。在目前政策明确人员“绩效支出”从间接费用中安排的制度规定下，应加快推进事业单位绩效工资制度配套改革，建立起科研人员科研工作量核算和绩效评定办法，建立健全间接费用中人员绩效支出管理办法，明确人员绩效激励支出的具体内容和实现方式。
（三）增加经费使用自主权，更好适应科研活动规律和实际需求。科研工作有很大的不确定性和不可预测性，科研活动和技术方案可能需要因时因地制宜、随机应变，为此预算不宜过细，也不应强求必须完全按照原先提交的预算表来执行。
一是增加支出科目预算调整的权限和幅度。应允许课题承担单位在预算执行过程中对预算进行调整。在限定经费比例范围内增设“不可预见费”支出科目，为经费支出的编列、核定和安排使用中的不可预见因素留出相对灵活的空间。同时，在课题经费预算总额控制内，对科研经费特别是直接经费的内部结构、比例关系不做硬性规定，以便符合不同类型、不同性质的课题和项目支出的实际需求。
二是推行“模块式资助”。“模块式资助”是美国国家卫生研究院近年推行的一种科研经费创新支持方式。它是以2．5万美元作为一个资助单位或模块来计算资助额，申请人不必提出详细的预算，只需列出所要求的模块数目并解释其理由即可。评审人和资助机构则根据计划书的质量、工作量和需要，决定资助的额度，也即模块预算额度。其中每一模块一般包括人员和实验室日常支出的经费。这种制度比较符合科研规律，科学性较强，受到学者普遍欢迎。
（四）建立面向结果的科研经费使用绩效评价机制。加强对科研经费的绩效评估，是提高国家科技资源配置效率的重要手段，是“以结果为导向”的科研管理理念的延伸和实践。借鉴国际经验，应加快推进科研项目和经费使用效益的绩效评价，探索出一套适合我国国情的科研经费绩效评价体系。要完善考评机制，通过构建科学合理的绩效评价指标体系和评价标准，制定科学的评价方法，对科研项目成果的综合效益和影响进行考核和评价，并通过后补助、奖励等方式与项目预算安排动态“挂钩”。
（五）增强科研经费使用管理的公开性和透明度。为防止科技经费管理中内部人交易、暗箱操作、挤占挪用等违法违规行为的发生，重要措施之一就是提高经费使用和管理的公开性和透明度。首先要将科研课题的经费使用情况在本课题组、本单位公开；其次，将国家重大科技项目的经费评审、经费分配和经费使用情况向社会公布、公示，接受监督。同时，针对重复立项、多头“交账”的现象，要建立创新调查制度，科技部、财政部、教育部、自然基金委等有关部门应加快建立覆盖中央部门、地方省级科研项目预算信息数据库的互通互联，构筑统一的管理信息平台。
（六）转变经费监管理念，强化责任机制。科研经费运行要做到规范且有效，就应处理好经费使用的自主灵活与责任约束的关系，应尽可能地通过“笼子式”的规制，在约束的同时给予科研承担主体在政策范围内一定的经费使用自主性、灵活性，尽可能避免“绳子式”管控束缚科研创新的活力。还应配套建立科研信誉机制，健全诚信体系。建立起科研经费使用诚信档案和信用管理机制，科研管理部门可对课题依托单位、承担人、负责人和科研团队的科研经费使用管理情况进行信誉记录和诚信评价，通过信用体系的建设，更好地发挥课题承担单位、课题负责人和科研团队的自我管理、自我约束的作用。
