案类案号：提案第20140002号
案由：关于大力推进粤东西北地区新型城镇化发展的建议
提出人：民进广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内容：
从党的十八大、2013年全国“两会”、十八届三中全会到近期的中央城镇化工作会议，从《广东省城镇化“十二五”规划》到粤发〔2013〕9号文，均明确提出要大力推进城镇化发展、提高城镇化发展质量的目标。目前，我省区域发展不平衡问题比较突出，尤其是城镇化进程的区域差异最为明显，常住人口占广东1/2以上的粤东西北地区城镇化水平却比全国平均水平还低近5个百分点，粤东西北城镇化水平低将拖后广东的综合实力和核心竞争力，严重制约广东实现历史性跨越发展。可以说，没有粤东西北城镇化质量和水平的大提高，就没有广东形成改革开放新格局，就没有广东经济社会健康可持续发展，也就没有广东率先全面建成小康社会和率先基本实现社会主义现代化。因此，如何贯彻落实中央城镇化工作会议精神，加快粤东西北地区城镇化建设步伐，坚持因地制宜，探索各具特色的城镇化发展模式，走新型城镇化道路，已成我省当务之急。
一、粤东西北地区新型城镇化发展面临的主要问题
（一）城镇化质量不高
2012年，粤东西北地区城镇化平均水平48.02%（其中东翼59.05%，西翼39.72%，粤北45.30%），远低于广东省城镇化水平67.40%和全国城镇化水平52.57%。粤东西北地区城镇化水平低的一个重要原因，就是我省区域经济发展严重不平衡，以2012年为例，从生产总值看，珠三角地区的生产总值是东西两翼的5.41倍，更是山区五市的12.5倍；从人均生产总值看，珠江三角洲是东西两翼的3倍，更是山区五市的3.5倍。特别是粤东西北地区各市的人均GDP均未达到全国平均水平。同时，粤东西北地区还存在城镇体系不健全，公共服务承载力不足，基础设施建设不到位，资源占用不合理，功能分工不科学等情况，造成粤东西北城镇化质量不高和发展可持续能力较差。据中国社会科学院城市发展与环境研究所于2013年3月发布的《中国城镇化质量综合评价报告》显示，在全国286个地级及以上城市城镇化质量排名中，揭阳市名列全国第278位，排全省倒数第1，云浮市名列全国250位，排全省倒数第2，韶关市名列全国220位，排全省倒数第3。
（二）城镇化发展规划严重滞后
一是规划滞后和不同规划之间相互冲突等现象并存，没有做到“三规合一”，粤东西北局部生态环境破坏较为严重，基础设施落后功能单一，公共服务质量难以提升，城乡综合承载能力不足。如：汕头的一些区、镇缺乏科学规划，城镇空间布局过于集中，城镇等级结构不合理，缺少一批中小城市，城镇区位功能不突出，产业同构，互补性和协调性差，工业企业布局无序，遍地开花，市政基础设施和生活服务设施不配套或共享性差。二是规划缺乏以人为本理念，文化传承、历史记忆和地域特色偏少。三是镇村两级规划建设管理缺失，建制镇规划区域内特别是县城周边和城郊农民建房随意性大，管理不到位等。
（三）人才、环境、土地等资源供给不足
一是我省粤东西北地区人才总量相对不足，高层次人才匮乏，人才从低至高呈锥形分布，人才缺乏的瓶颈严重制约了城镇化发展。二是产业发展盲目竞争, 资源过度开发和环境污染，先污染后治理实际上成为工业化和城镇化的实践原则。三是粤东西北地区，由于其独特的地理特性，再加上我省生态发展功能区的划定，受保护地区面积所占比例高，可供开发使用的土地数量少。城镇建设用地利用率不高，土地储备数量不足严重制约城镇化发展。如韶关市2013年新增建设用地需求约为70000亩，而2012年省下达给韶关的新增建设用地指标约为13000亩，用地指标缺口高达57000亩。
（四）现行政策制度瓶颈凾待解决
一方面，传统的户籍、社保、教育等相关制度成为城镇“吸纳”的障碍。另一方面，农村集体土地承包权流转和集体建设用地使用权流转在实施过程中还存在支撑条件（如农村土地确权登记）不足和法律政策障碍（如集体建设用地抵押、宅基地流转，相关税费不明确等），农民土地财产等收益权的合理价值难以直接变现，成为农村“释放”的束缚。
办法：
二、大力推进粤东西北地区城镇化发展的对策建议
（一）坚持科学规划先行，把城镇化起点做“高”
坚持规划先行，在规划建设实施中切实做到“不规划不设计，不设计不实施”，并严格规划的执行和落实，从而保证“全域一盘棋规划，城乡一张图实施”。坚持城市个性，在城市规划中，立足自身实际，依托广府文化、客家文化、潮汕文化、华侨文化、雷州文化等资源，体现中西结合、多元交融的岭南特色，避免“千城一面”，如：在梅州市的城镇化建设中纳入围龙屋、走马楼、五凤楼、土围楼等客家民居建筑造型独特,结构巧妙的设计风格。坚持产城融合，协调好“产业”与“城市”之间的关系，合力布局产业和各种配套设施，在实现产业迅速聚集的同时，推进城镇化的发展。坚持以人为本，对粤东西北12市中心城区进行提质扩容，城市建设要增强城市文化的亲和力，使城市真正成为“近者悦、远者来”的幸福家园。坚持差异化的城市功能定位，建议充分发挥各区域的比较优势，形成优势互补、错位发展的区域协调发展新格局。
（二）集中打造“小而特”城镇，形成“名镇效应”
建议省按照布局合理、规模适度、功能完备、特色鲜明、生态良好的原则，在粤东西北地区集中扶持打造100个左右特色示范小城镇，或以产业特、或以文化风情特、或以区位特，以鲜活的城镇特色促生“名镇效应”，示范带动周边小城镇建设。做到定路线图、定工作量、定时间表、定责任人，集中人力物力财力，用5至10年的时间，每个地级市建成8至10个特色小城镇。由地级市结合地方实际，进行目标任务的分解落实，每个县至少完成1至2个特色小城镇的建设。
（三）发挥自身优势，打造地方特色的城镇化模式
粤东西北地区探索城镇化道路必须在发挥自身产业优势和资源特色的基础上，选择适合自己的特色城镇化发展模式，达到帮助农民增收致富，形成推动城镇化进程的内生动力，才能避免单靠外力最终走进“房地产化”和“空心化”。
一是以工业园区为依托的城镇化发展模式
一方面，坚持产城互动，社区融合。依托工业园区产业发展聚集人口，完善城市服务功能，实现产业与城市互动发展，社区与园区融合发展，以达到共享基础设施、公共服务、带动就业的目的。另一方面，坚持扬己之长，立己之异。把“培育特色产业”摆在园区发展的首要位置，依托本区域内外市场和工矿冶炼、港口渔业、生物开发、农林加工、民族工艺品等资源丰裕特点，合理配置资源，尽量避免园区间的无序竞争和低水平重复建设，以形成园区之间的差异化发展。建议根据产业布局要求和周边综合情况，结合区域经济发展特色，出台关于工业园区产业定位的相关规定，明确园区重点发展的主导产业，以形成产业集群，提高集中度，延长产业链。同时建立城镇伙伴关系，推进相邻城镇更加紧密的合作，促进不同地区共同富裕，实现区域协调发展。
二是以现代高效生态农业为依托的城镇发展模式
按照“一村一品，多村一业”的农业发展思路，全力推进农业现代化进程。一方面，坚持对传统农业实施“绿色再造”，按照现代高效农业（渔业）的思路，加快建设特色农业（渔业）产业基地，大力发展大宗农产品（渔产品）的精深加工，在扩大规模基础上，大力发展深加工、包装、销售业，逐步形成集种养、加工、包装、销售一体化的特色农业相关产业小城镇。另一方面，加快建设一批现代农业产业园，抓好农业标准化建设，提升产品质量，重视培育地理标志产品，打造农业大品牌。积极拓展农业的生态、文化、休闲、体验的功能，打造一批集物质生产、绿色消费、休闲娱乐于一体的农业休闲基地、渔业休闲基地，成为城里人“乐农事、住农家、吃农饭”的休闲乐园。
三是以旅游服务型为依托的城镇发展模式
利用交通基础设施改善带来的“一小时经济圈”、“两小时经济圈”便利条件， 依托“珠三角后花园”优势，打造休闲旅游高端品牌，构建休闲旅游产业体系。建议：（1）依托古村古镇、民族村寨、生态观光等建设乡村旅游示范小城镇。（2）依托东西两翼超长海岸线和海岛资源建设滨海度假小城镇。如：利用湛江徐闻县是我国大陆近海唯一保存最完好、面积最大的珊瑚自然繁殖区的优势，发展滨海旅游小城镇。（3）依托温泉等养生资源打造健康养生小城镇。（4）依托自然风光、革命纪念地等建设一批观光旅游小城镇。（5）依托丰富的文化资源重点建设一批特色风情小城镇。
四是以新兴服务业体系建设为依托的城镇发展模式
⑴培育发展现代物流等新兴行业，重点发展产业基地型物流、枢纽运转型物流，以物流辐射带动具有特色产业集群的县城和乡镇发展小型物流企业，可达到吸纳农转非的目的。⑵围绕旅游开发，着力挖掘佛教文化和历史名人文化资源，培育演艺娱乐等文化产业，开发民间歌舞等特色文化产品，实现文化旅游融合发展。（3）加快发展面向地方中小企业的融资优惠政策和技术支持、指导、跟踪等配套服务业。（4）大力发展面向农村的公共服务业，建立农业产前、产中、产后的服务体系。（5）围绕养老难题，建议在粤东西北离中心城市较近、气候宜人、环境优美的宜居农村发展“养老村”服务产业，准许城市和农村老人自主选择“养老村”养老，不受行政区域的限制，有效带动当地农民就地非农化。
（四）拓宽建设资金投入渠道，促进基础设施提速升级
一方面，完善投融资机制。（1）健全省财政转移和补偿机制。首先，发挥省财政资金的投入引导作用，重点支持粤东西北地区公用基础设施、生态环保和民生项目的建设。其次，建立省财政补偿扶持机制，对国家级、省级重点生态功能区所在地实施生态补偿，支持粤东西北地级市城区扩容提质。（2）建立政府主导的城建投融资主体，将土地、物业、特许经营等政府现有资源转化为资金，依法进?融资、建设、管理及运营。（3）地方政府切实发挥市场的导向作用，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营，加快城建项目建设。（4）争取成立地方商业银行，为城镇化发展服务。
另一方面，在基础设施建设过程中充分考虑未来发展、生态保护、服务配套等问题，做到基础设施建设前瞻性强、功能分区合理。
（五）坚持城乡统筹，扎实推进城乡基本公共服务均等化
加强区域公共服务，优先推进公共卫生、公共文化、医疗服务和职业教育培训服务体系建设，努力缩小与先发地区公共服务水平的差距，尽快实现城乡基本公共服务均等化；加快城乡公共服务一体化进程，着力解决进城农民就业和社会保障问题，让更多农民带着工作、带着资本、带着保障进城。
（六）解放思想打破“体制性樊篱”，营造良好政策支持环境
一是用好用活土地政策，实现土地利用集约化。（1）用好“三旧”改造政策，解决用地历史遗留问题，盘活存量用地。（2）强化农村土地管理，稳步推进农村集体建设用地节约利用，推进“空心村”整治和新农村建设。以韶关市为例，共有空心村722个，占地面积11736.13亩，涉及房屋72744间，住户35534户，按规划稳妥开展“空心村”整治，可以提高土地利用率，将原来荒废的、闲置的土地变为高产良田。（3）实施城乡建设用地增减挂钩，优化城乡建设用地布局。建议按照土地集约利用的要求组成建新拆旧挂钩项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，用地布局更合理的目的。（4）争取低丘缓坡荒滩等未利用地开发应用，拓展建设用地新空间。（5）实行差异化的土地用途管制。对属于不同主体功能区的城镇化发展，在用地政策上要区别对待，土地指标向重点开发区倾斜，切实提高城镇建设用地集约化程度。（6）完善农村土地使用权流转制度。
二是改革现行的户籍制度，推进农业人口的转移。根据中央城镇化会议工作要求，在坚持自愿、分类、有序的前提下，放开建制镇和小城市落户限制；加快与户籍挂钩的医疗、教育、就业、社会保障、住房等配套公共服务制度的改革，保证新进市民享有与当地居民同等的权益。
