案类案号：提案第20140007号
案由：关于妥善解决异地中考问题 促进教育公平的建议
提出人：民进广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内容：
随着我省异地高考政策的出台，异地中考政策引起了社会的广泛关注。省政府《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在我省参加升学考试工作意见的通知》（粤府办【2012】137号）明确要求：对在当地有3年完整初中学籍的随迁子女，各地级以上市人民政府要因地制宜制订随迁子女参加中考升学考试的具体办法，并于2013年开始实施。但在教育资源承载能力有限的情况下，外来人口和本地户籍居民之间出现了矛盾冲突，产生了一些社会问题。因此，妥善解决异地中考问题，关乎教育公平、社会和谐，具有很强的战略性和全局性，对教育工作有很大推进作用。
一、广东省各主要城市及北京、上海异地中考政策现状
由于随迁子女在各地分布不均，珠三角教育资源压力较大，而东西两翼压力较小，在《国务院办公厅转发教育部等部门关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见的通知》（国办发【2012】46号）和粤府办【2012】137号文的指导下，广东省各地市在“学生在各地市有3年完整的初中学籍”的基础门槛上获权自行制定异地中考政策。
广州、深圳2013年虽沿用了往年的异地中考政策，但相关部门也出台外来务工人员随迁子女异地中考方案征求意见稿。广州市2013年11月底面向社会发布了《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在我市参加升学考试工作实施方案（征求意见稿2）》，方案明确了设2014至2015年（或2016年）为过渡期。2016年（或2017年）开始全面实施，报考公办普通高中，必须符合“四个三”条件，具有合法稳定职业、具有合法稳定住所、购买社会保险并缴费累计满3年、随迁子女在广州市具有初中阶段3年完整学籍等条件；如果报考民办普通高中或中等职业学校（含中职学校、技工学校），只要是具备广州市初中阶段学校学籍的毕业生。
深圳也于2013年12月出台了《深圳市非本市户籍就业人员随迁子女参加中考方案（征求意见稿）》，从2014年到2018年将有一个过渡期，各阶段政策略有不同。
2014年至2015年，将继续实行过渡期政策。2016年至2018年，随迁子女要在深圳市参加中考，需要符合 “一个符合，两个合法稳定，三个3年”。“一个符合”。按照当年高中阶段学校招生计划所列户籍类型，报考相应的公办普高、民办普高和中职学校。具有3年完整初中学籍但不符合上述其他条件的随迁子女，可以参加中职学校自主招生和中考，但仅限于参加民办普高自主招生，或回户籍地申请就读高中。2019年后将做适时调整。
东莞、佛山、汕头、惠州、中山、韶关、清远等城市则已推出了异地中考具体措施。东莞在2013年（“三个一”）和2014年（“三个二”）实施过渡期政策，2015年起采用“三个三”政策。中山市对待外来务工子女异地中考政策与东莞有些相似，都设置了过渡期，但2013年和2014年过渡期条件不同。汕头市和清远市则将异地中考考生进行了分类，汕头将考生分为三种情况，分类更细；清远则只是分为省外务工人员子女和省内务工人员子女。
韶关、佛山、惠州等从2013年起对待异地中考大都执行“三个三”政策，即进城务工人员随迁子女需要在父母务工城市初中阶段3年完整学籍；其父母双方或一方经所在务工城市相关职能部门认定具有合法稳定职业、合法稳定住所并连续持有效《广东省居住证》满3年或以上；其父母按国家规定在务工城市依法缴纳社会保险费满3年或以上。但目前根据2013年这些城市中考情况来看，符合“三个三”的考生相对较少，对于进城务工人员而言，满足后两个“三”相对较难。
反观国内其他外来人口聚集的大城市北京、上海等地，2012年北京首先放开“异地中考”，符合条件的随迁子女可报考北京的中职学校，但报考条件却被认为“有限放开”，中职学校看来实际是“严格限制”招生。根据报考条件，凡是想在北京读中职学校的非京籍学生必须符合“三个三”的政策。从目前教委的政策看，不在京中考就不能进入北京的中职校，不能获得学籍，更谈不上拿毕业证。
上海也在2012年底出台了《进城务工人员随迁子女接受义务教育后在沪参加升学考试工作方案》，上海将于2014年实施与《上海市居住证管理办法》相衔接的进城务工人员随迁子女接受义务教育后在沪升学考试的具体方案。2103年共有6类符合条件的非本市户籍考生，也可以在本市参加中考。
二、异地中考政策制定执行过程中存在的问题
纵观2013年，省内各主要城市实施异地中考政策的效果并非如预期那样顺利，在制定执行过程中都出现了一些问题和困境。
（一）部分城市随迁?女众多，教育资源承载能力不足。
尤其以广州、深圳为代表。在这些城市，由于大量外来人口涌入聚集，随迁子女众多。在广州，中考竞争激烈，甚至不亚于高考。家长们担忧假如有越来越多的随迁子女参加中考，广州的高中学位又跟不上增量，势必对本地生源带来巨大冲击。
另一代表城市深圳，外来人口更是众多。2008至2012年，非深户籍考生人数以年均12%的速度递增，2012年非深户籍考生人数比2008年增长了54%。随迁子女在我省参加高考政策变化导致外省户籍随迁子女在深圳市参加中考需求大幅提高。近三年，深圳市义务教育阶段学校70%以上的学位、公办学校55%以上的学位提供给随迁子女；2012年秋季，深圳市享受免费（学费、杂费）义务教育的非深户籍学生占免费总人数的60%。同时随着高中阶段教育的普及，深圳市户籍生源也将大幅增加。近两年深圳市户籍人口新生儿每年已超过5万人，按照深圳市人口发展规划，至2015年，全市户籍人口将达到400万人。随迁子女和深圳户籍考生的大幅增加将给深圳高中阶段学位供给带来双重压力。
（二）学校建设等明显受城市资源承受能力限制。
广州市教育局相关负责人表示广州如果要全面放开异地中高考政策，接纳进城务工人员子女就学，仅义务阶段教育，全市就一共要建大概340所小学和初中。
深圳市高中学校建设仍然跟不上随迁子女增加的步伐。根据现有学校建设计划，已立项的新建学校（校区）及部分学校扩建工程完工和规划新建的几所学校（校区）建成后，两项合计可提供1.3万个高一学位，与2020年4.2万个高一学位缺口相比，仍缺2.9万个，相当于规划新建29所3000人规模的高中学校。
而省内这些外来人口聚集的发展城市都正面临着人口、土地、资源和环境“四个难以为继”的矛盾，短期内新增大量各类学校所需的土地、师资、投入等，很多都城市难以承受。不讲约束限制条件的一味放开异地中考政策，任何一个城市都难以承受，若想一步到位，甚至会引发严重的社群冲突。
（三）部分政策调整执行后对民办学校招生产生冲击
以深圳为例，随迁子女在深圳市接受义务教育后，凡是按照市政府“1+5”文件精神，符合在深圳市接受义务教育条件的，均可在我市报名参加中考。2013年将民办学校对随迁子女升学资格的审核权由学校转到街道办、派出所，由于以前民办学校审批相对不是十分严格，转到街道、派出所后，严格执行当前政策。有很大一部分实际在深圳工作的随迁子女不能入学。一些民办学校面临招不了生，学校生源“缩水”，部分学校可能因为生源不足而关闭清算，因此带来投资偿还、教职工分流等一系列社会问题。
（四）政策遭到巨大社会舆论压力。
在全社会的长期呼吁之下，2012年全国包括广东在内的多个省市都出台了异地高考政策，为切实解决教育不公问题跨出了艰难的一步，同时也引发了社会巨大争论。作为解决异地高考问题的一个配套和衔接，出台异地中考政策，为妥善解决异地高考问题，保障政策有效执行，打下了一个坚实基础。
如果各地异地中考政策的出台不尽如人意，那么出台的异地高考政策，可能会难以达到预期的实际效果，将与政策初衷严重背离。外来群体和本地群体之间对教育资源的争夺，不断触发了各种争端。外来人群聚集在城市，和以前的农业人口相比，有着完全不可同日而语的话语权与主动性，这给异地高考、中考政策带来了巨大的压力。
我国《教育法》规定，公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会，受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利。而随迁子女在当地完成了义务教育，并且跟随父母继续在当地生活，若因法律之外因素被限制报名中考，这些学生享有的平等受教育权利是否涉嫌被侵害。对随迁子女接受教育的诸多限制，尤其以父母社保、租赁及计生等附加条件为限制的政策带有“株连”色彩的做法，与教育平等权理念相悖，是否是对学生、对社会不负责任的做法，这都是值得深思的问题。
办法：
三、妥善解决异地中考问题、促进教育公平的建议
2013年全国大部分省市，尤其是包括北京、上海、深圳等在内的大城市所实施的异地中考政策，除了规定考生要具备流入城市初中阶段3年完整学籍，还都对其父母的职业、住所和社保进行了限制，“三个三”政策似有共识之势。但参照国办发【2012】46号文和粤府办【2012】137号文内容，文件只强调了进城务工人员子女必须具备流入城市初中阶段3年完整学籍，其他条件各个省市依据城市承载能力和教育资源条件酌情考虑。为此,我们提出如下建议：
（一）合理界定政策的核心概念
异地中考政策的主要对象是“进城务工人员随迁子女”，所以，必须合理界定“进城务工人员”的身份和其“随迁子女”的升学身份。人口流动规模化背景下，进城务工人员指到城市从事各种工作的农村剩余劳动力，一般涉及建筑行业、搬运行业、家政行业等技术含量较低，以体力劳动为主，且工资待遇较低的职业。这些职业特点决定了他们难以有持续的工作和稳定的住所，所以“三个三”政策要求其具备所在务工城市相关职能部门认定具有合法稳定职业、合法稳定住所并连续持有效《广东省居住证》满3年或以上，实际操作中个条件有时候很难满足。
“进城务工人员”的身份应界定为夫妇一方连续在流入城市工作三年或以上即可,包括进城务工人员在当地与用人单位签订了劳动合同，并同时在当地人力资源和社会保障部门办理了就业登记满三年；或在当地工商行政管理部门登记领取营业执照从事合法个体经营或其他商业活动并依法纳税满三年;另外，对于“随迁子女”的升学身份的界定则可沿用国办发【2012】46号文和粤府办【2012】137号文中的规定，具备流入城市初中阶段3年完整学籍。
（二）统筹考虑当地教育资源的承载能力
要妥善解决进城务工人员随迁子女异地中考问题，除了合理界定异地中考政策的核心概念外，还要均衡考虑随迁子女的数量和城市教育资源的承载能力。既要尽量满足进城务工人员随迁子女升学的需要，也要尽量保证不过分挤压现有城市户籍学生的权益。对比分析广东省各主要城市的异地中考政策，每年公办高中应按一定比例提供给随迁子女的中考升学学位，该比例应根据当地教育资源承载能力、当年户籍毕业生人数、普通高中与中职学校招生人数等因素来确定，要确保不会对当地户籍考生的学位产生明显影响。同时，原则上放开民办高中的学位和中职中专的报考,不设比例限制,择优录取。
（三）继续鼓励民间办学，分担公办学校压力
目前多市存在的学位不足现象，建议政府努力创造学位，以满足需求。这并非要政府短期内多办学校，独自承担起学位不足的责任，而是应放权鼓励民间机构加入到办学队伍当中，政府以购买学位或发放教育经费的方式，与民间办学者一道，共同满足社会需求。省教育厅出台的《关于深入推进义务教育均衡优质标准化发展的意见》明确规定公办学位供给不足的城市，大力鼓励政府考虑向符合条件的民办学校购买义务教育服务。支持和促进接受异地务工人员随迁子女的民办义务教育学校改善办学条件、提高教育质量。建议各市进一步将此措施落到实处。
同时鼓励更多的初中毕业生可以选择上职业教育的学校，而非公办普通高中。
（四）建议采用“2+1”中考政策
综合以上分析,提出如下的“2+1”中考政策,指的是进城务工人员随迁子女的两个必要条件和一个当地教育资源承载能力,“2”个必要条件就是：一是随迁子女具有当地城市的三年完整初中阶段学籍;二是随迁子女的父母一方连续在流入城市工作三年或以上; “1”就是在一个教育资源承载能力限制下，每年公办高中划出一定比例的学位，民办高中和中职学校原则上不设比例限制，对满足前述两个必要条件的随迁子女进行择优录取。以上政策既考虑了真正的进城务工人员随迁子女中考升学需求，也综合考虑了当地教育资源承载能力，客观公正。
