案类案号：提案第20140012号
案由：关于我省新型城镇化发展中应注意问题的建议
提出人：民进广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内容：
自2012年底“新型城镇化中长期发展规划征求意见稿”下发以来，各级地方政府的投资冲动再次被激发，新型城镇化也被曲解为“上新项目、开发圈地”，有走向“拼土地、拼资源、拼成本”和“摊大饼 ”发展道路的危险。党的十八届三中全会提出“完善城镇化健康发展体制机制”，2013年3月7日，省政府办公厅发布《广东省城镇化发展“十二五”规划》，规划明确了今后我省城镇化发展指导思想、目标、主要任务、重点工程和保障措施。提出“绿色、智慧、包容、人本、特色”的新型城镇化理念。2013年7月25日，省委发布《中共广东省委、广东省人民政府关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定》（粤发〔2013〕9号），提出中心城区扩容提质，打造一批低碳生态示范城区，城镇体系进一步完善，大中城市、中小城镇协调发展。至此，我省新型城镇化的思路已经基本明确，走科学化发展的绿色、生态、文明之路。
一、我省新型城镇化的现状
（一）城镇化水平稳步提高，中心城市发展日趋成熟
近十年来，全省城镇面貌得到较大改善，节约集约用地水平逐步提高，基础设施逐步配套，城镇服务功能逐步完善，辐射带动能力显著增强，大量农村人口转变就业渠道并向城镇聚集，带来旺盛的城镇建设投资和消费需求，工业化与城镇化形成良性互动。截至2010年底，全省常住人口达10440.94万人，城镇化率达66.2％，比“十五”期末提高了5.5个百分点。
（二）统筹规划，明确城镇化发展的基本空间格局
我省国土规划部门明确提出了“6大类11小类”国土功能分区和“一核、两轴、三区、多点”的国土空间开发基本格局，在区域开发方向和空间布局上为城镇化发展提供了指导。全省各级土地利用总体规划落实省国土规划的要求，通过划分土地综合功能分区、用途管制分区、建设用地管制分区及指标控制等措施，进一步为全省各地城镇化发展提供了方向引导、资源保障和约束条件。同时，加强计划引导，重点支持“四重”（重点地区、重点领域、重点项目、重点工程）建设、促进城镇化加快发展。
（三）区域发展格局不断优化，粤东西北扩容提质助力新型城镇化
全省已逐步形成珠江三角洲地区率先发展、东西两翼稳步发展、粤北地区加快发展的区域格局，以及大中小城市与小城镇协调发展的城镇体系。 2013年7月25日，我省省委发布《中共我省委、我省人民政府关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定》（粤发〔2013〕9号），提出中心城区扩容提质，各级地方政府协同有关金融部门，积极筹措资金，以棚户区改造、保障性住房建设、安置小区建设、土地储备、城市建设、园林开发、基础设施、县域旅游等为重点，推进粤东西北地球的城镇化，协调区域发展。
（四）人居环境明显改善，宜居城乡创建成效初显
城镇各项公共服务设施建设取得显著成效，截至2010年底，全省累计建成各类卫生事业机构16541个，文化馆129个，县级以上公共图书馆133个，博物馆、纪念馆、美术馆169个；建成城镇生活污水处理厂305座，实现生活污水处理设施“一县一厂”目标，城镇生活污水处理率达73％；建成城镇生活垃圾无害化处理设施42座，城镇生活垃圾无害化处理率达70％；开展城市河段和河涌综合整治工程达900多项，全省江河断面水质优良率达75％，饮用水源水质总达标率达95％；自来水普及率达98.37%、燃气普及率达95.75%；设市城市建成区绿化覆盖率达40.75％，人均公园绿地面积达12.27平方米；建成国家级自然保护区11个、国家地质公园8个，全省森林覆盖率达57％；21个地级以上市空气质量均达到国家二级标准。全省宜居城乡创建活动成效显著，保障性住房新开工23万套、建成11.35万套，通过珠江三角洲绿道网建设、“城中村”改造、“万村百镇”整治等工程，建成省立绿道2372公里，启动100条“城中村”改造，群众安全感逐年提高，有力提升了城乡人居环境品质。
（五）坚持以人为本，完善征地补偿和耕地占补机制
一是制定科学合理的征地补偿标准；二是多种方式、多渠道妥善安置被征地农民,在实行货币补偿的基础上，建立被征地农民基本养老保障制度和征地留用制度保障被征地农民权益；三是实行征地补偿款预存制度；四是探索将土地增值收益按比例分配给被征地农民的机制；统筹利用城乡土地资源，积极开展城乡建设用地增减挂钩试点；开展低丘缓坡荒滩等未利用地综合开发利用试点；严格落实耕地占补平衡工作。由于上述工作，我省在耕地占补平衡方面成效显著，近三年来，耕地占补平衡，还有结余。根据土地年度变更调查成果，2010年我省建设占用耕地106401.15亩，占耕地减少总量的93.25%。2011年我省建设占用耕地81723.6亩，占耕地减少总量的73.57%。2012年我省建设占用耕地76575.60亩，占耕地减少总量的77.76%。
根据土地年度变更调查成果，2010---2012年全省建设用地占用耕地面积共计分别为127548.90亩、94144.2亩、计89232.7亩，而2010---2012年全省补充耕地的面积分别为565769.85亩、512728.2亩、295281.9亩，2010---2012年全省实际多补充耕地面积分别为438220.95亩、418584亩、206049.2亩，因此，我省近三年实现了建设占用耕地的占补平衡。
（六）广东率先突破宅基地市场流转
《我省城镇化发展“十二五”规划》明确提出以“允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益，解除农村劳动力进城落户的后顾之忧”。该政策明确将宅基地的市场流通确认为农村劳动力市民化的物质保障主要方式之一。我省成为首个突破农村土地市场改革的省份，成为改革的先行先试者。
二、我省新型城镇化面临的问题
（一）政府主导城镇化，动力机制错位
我国的城镇化是政府主导的城镇化。这种城镇化道路，其积极作用表现在城镇化是有序进行的，统一规划、统一布局，起点高，速度快。但问题也很突出，一是城市政府出于自身利益的考虑，往往导致土地的城镇化远远大于人口城镇化速度。改革开放30年来，我们城镇化城市进程的面积扩大远远大于城市人口增长。二是我们的城镇体系，城市布局是依托于行政等级体系，导致发展不平衡，要素总是向高等中心城市集中，中小城市长期得不到发展，甚至有被吸空的状态。城镇化进程并没有真正打破城乡二元结构的状态，城乡差距没有得到改变，而且区域差距现在延伸扩展于城市等级差距。由此带来一系列的问题，比如说大城市病和中小城市的落后、不发展并存，城市的相对繁荣和农村的停滞衰落并存。这种依靠政府部门的“推”，用行政命令强行推进新型城镇化的方法，不符合新型城镇化自身的发展规律。
（二）城乡建设模式相对粗放
部分城镇为吸引投资，所谓新区建设、开发区建设，其实质是随意圈占土地、盲目开发土地资源，导致部分土地的实际利用效率较低，甚至长期闲置，这样的现象在粤东西北随处可见。在珠三角，部分城镇产业结构失衡，低端产业占用了大量土地资源，公共服务设施用地比重偏低，制约了城镇建设水平的提升。还有在一些地市甚至乡镇，大搞形象工程，有些广场的面积比天安门广场还大。城市规模呈粗放式发展，资源浪费相当严重，导致城市运行成本非常高。
（三）土地财政越陷越深
虽然土地财政的形成与城镇化没有直接的关系，但是，现实中城镇化却成了土地财政的推手，二者相互推动。城镇化需要土地，财政收入增加需要卖地，其结果是随着城镇化的发展，地方财政对土地的依赖性越来越强，这种状况有过去的一线城市逐渐蔓延到二三线城市。这可以从地方财政收入中的来源于土地收入的比重看出，我省相对一部分地市县土地财政收入占到地方财政收入的50%以上。这种状况的直接导致了房地产市场的混乱，房地产市场投机愈演愈烈，因为，地方政府为了维持自己的财政收入，就必须依赖于土地收入，要取得土地收入，就必须卖地，卖地又成了推动城镇化的理由。房地产市场的投机，扭曲了城镇化的发展，也导致了社会经济发展的不平衡，社会矛盾日益突出。
（四）公共服务和基础设施配套不足
公共服务设施配置不够均衡，与城镇化发展水平不匹配。珠江三角洲地区公共图书馆、文化馆、博物馆总拥有量为0.113个/万人，低于住房城乡建设部《宜居城市科学评价指标体系》明确的0.3个/万人的标准。公共交通发展滞后，公共交通对城镇交通出行的分担率较低。我省城市轨道交通最发达的广州市2010年公交出行分担率只有59%，与伦敦（72％）、东京（87％）、香港（90％）等城市相比有较大差距。城镇公园绿地建设仍需进一步加强。截至2010年底，我省城镇人均公园绿地面积为12.27平方米，其中广州、深圳市的人均公园绿地面积分别为15平方米和16.3平方米，与纽约（19.2平方米）、伦敦（22.8平方米）、巴黎（24.7平方米）等城市相比差距明显。
（五）城镇建设用地规模不足
土地对于城镇化而言，不仅是空间载体，更是资金来源。没有一定量土地资源供给，再好的土地管理制度也是“无用武之地”。根据2011年土地变更调查数据和我省土地利用总体规划，2012-2020年我省年均建设用地增量不到20万亩，是我省历史年均用地量的一半。
（六）耕地虽占补平衡，但质量堪忧
从表面数据来看，我省在城镇化过程中，实现了建设用地和农用地的占补平衡，甚至于大大结余。但事实上，除了一些统计因素外，新开发的农用地的质量问题也令人担忧，因为新开发的农用地基本为低丘缓坡荒滩地，土地质量较差，难以和原有的耕地相比。
（七）生态环境问题依然严峻
区域生态安全格局亟需进一步完善，珠江三角洲地区多数城镇面临生态用地萎缩、区域生态安全维护体系脆弱、环境对经济社会发展支撑能力不足等问题。随着工业化、城镇化进程中人口快速集聚和非农建设用地扩张，部分地区地表水环境质量不容乐观，个别地区水质性缺水问题凸显，环珠江口部分滨海湿地的渔农生产功能退化，大城市汽车尾气污染现象严重，灰霾、酸雨等环境问题日益成为群众关注热点。同时，随着人口的聚集，生活垃圾数量剧增，特别是在小城镇和农村，由于垃圾处理问题而导致的生活垃圾污染已经到了非治不可的地步。
办法：
三、促进我省新型城镇化健康发展的建议
推进我国新型城镇化是一项系统工程，涉及到体制和机制诸多方面，主要应从以下方面着手：
（一）以人为本，把规划和政策落到实处
我省已经出台了有关新型城镇化的规划和政策，明确了城镇化发展的理念和实施路线，以人为本、人与自然和谐发展的思想都有所体现。但是，问题出在执行上，现实中，我们看到规划和政策并没有很好的执行，发展取决于地方领导的意志，甚至于被房地产商所左右。建议正确处理政府推动和城市自然发展的关系，政府在推进城镇化进程中既不能越位，也不能缺位，分清责任，政府的主要责任在于制定规划和政策，并积极实施，落到实处，而无需参与到城镇化的具体工作中去。执行的关键在于依法办事，严格执行规划，加强民主化决策，履行科学发展观，防止个人意志凌驾于政府组织之上。
（二）处理好规模扩张与质量提升的关系
新型城镇化是对传统意义城镇化的扬弃，必须改变过去那种陈旧的规模扩张、外延拓展式的城镇化模式，创造一条全新的质量提升、内涵丰富、品质拓展的城市发展道路。新型城镇化必须走“占地面积少、立体空间大、资源节约型、环境友好型、带动承载辐射功能都得到充分发挥”的社会和谐之路。为此，必须统筹中心城区扩容调整，加大中心城区提质力度，坚决杜绝过去那种大量占用土地的城市建设模式。
（三）处理好工业用地和房地产用地的关系
我省城镇化与工业化不同步，城镇化落后于工业化发展。根据有关研究，我省城镇化率落后于工业化率10个百分点。这与我国的户籍管理制度有关，也与进城生活成本特别是住房成本太高有关，还与我们僵化地按照功能分区思想、独立建设工业园推进工业化的路径有关。我们必须处理好两个关系，即工业用地与居住用地的数量和位置关系。在数量关系上，应该相应增加居住用地的比重，减少工业用地的比例；二要摒弃当前远离城镇建成区独立建设工业园的做法（污染工业除外），让工业与城镇在空间上互相靠近，工业向园区集中，园区向城镇集中，只有这样，工业化与城镇化才能互相依托、互相促进
（四）切实保护耕地，提高耕地质量
长期以来，我国的城镇化与土地的粗放经营密切相关，靠土地的宽供应和高耗费来保障高投资，通过压低的地价来保证高出口，以土地的招商引资保证工业化，靠土地的抵押和融资来保证城镇化推进的过程，土地在这里其实是起着一个发动机的角色，其结果是造成了土地资源的浪费。我省在城镇化过程中，实现了建设用地和农用地的占补平衡，甚至于大大结余。但是，如果排除统计因素和人为的原因，直观告诉我们，保护耕地没有那么乐观。因此，在城镇化过程中，必须严格执行土地管理法，严厉打击土地征用和使用中的各种违法活动和弄虚作假行为，切实保护耕地数量，确保耕地质量不下降。
（五）创新土地流转模式
目前我省已经率先突破了宅基地市场流转，这对于促进农民向城市转移、进城入户有积极影响，但是，从现实中看，远远不够，还必须赋予农民土地承包经营权自行处置的权利。城镇化的核心是人口的城镇化，农民转移市民化后其土地承包经营权由其自行处置，农民可以带着权利进城，也可以按照依法自愿有偿的原则自主流转或处置土地承包经营权。只有这样，才能带动农民进城的积极性，进城农民放弃土地的同时，相应的农村土地增加，有利于农业规模经营农业现代化。
